上海考古历史6000年、建城史700年以来，勤劳勇敢的上海先民不仅筚路褴褛以启山林，开创了发祥于松泽文化、广富林文化的上海古典文明，在征服自然，改造社会的同时，也与入侵自身的病毒（瘟疫）相斗争。

相对于中原地区悠久的古典文明，上海建制较晚。因此，很长一段时间，文明不彰，很难入朝廷政令及史家笔下。不过有学者考证，就江南地区而言，东晋前有关瘟疫的记载不多。但唐代的江南道、宋代的两浙路以及明代的南直隶等江南地区，都曾是国内数一数二的瘟疫高发区。厘清古代江南尤其是明代以后上海地区的疫灾应对策略，对当代上海防疫工作具有重要的启迪意义。

一.唐宋时期：依法抗疫与行政问责

唐代上海地区隶属江南道（唐贞观元年置，辖境长江之南）。开元二十一年（733年）分江南道为江南东道、江南西道和黔中道。今江苏省苏南、上海、浙江全境、福建全境及安徽徽州等皆隶属江南东道，治所在苏州。有宋一代，上海归属两浙路。两浙路至道三年（997）置，辖区基本继承唐末的两浙地区，大致包括今天浙江省全境、江苏省南部的苏锡常镇四市和上海市，治所越州，杭州，是北宋经济和人口最发达的一路。

图三：民间医生手术图，原画为宋代李唐绘，此为著名画家吴官本摹宋本

据史料记载，隋唐五代时期，见诸文献记录的瘟疫共有50多次。其中，唐肃宗宝应元年（762），江东大疫，“死者十七八，城郭邑居为之空虚”。唐德宗贞元年间（790），江南大旱，井泉干涸，人多渴死，爆发瘟疫，疫死者众。唐宪宗元和元年（806），浙东大疫“死者大半”（《新唐书·五行志三》）。人口流失、土地荒芜、经济凋敝、人心恐慌给社会发展带来极大的影响。乃至当时一些官员都十分害怕到南方任职。

宋代江南因经济蓬勃发展形成的环境问题，成为疫病高发区。如咸平三年（1000），两浙大饥，民疫死。宋熙宁八年，“两浙无贫富皆病，死者十有五六”；元祐七年，“浙西饥疫大作，苏、湖、秀三州人死过半”。可见瘟疫对于江南社会的破坏力之强。

面对突发疫情，唐朝政府建立的中央-地方医疗体系在治疗中起到了很大作用。疫情爆发时，在中央医政机构的指导下，地方机构与慈善机构，如寺院等，联合开展治疫工作，主要有送医送药、抑制传染、减免赋税三类机制。为避免交叉感染，政府还强制患者本地就医，并以法律的形式予以强化。如《唐律》云：诸丁匠在役及防人在防，若官户奴婢疾病，主司不为请给医药救疗者，笞四十，以故致死，者徒一年。为重视防疫工作，天宝五载（公元746年），唐玄宗亲撰《广济方》，颁敕要求郡县用大版刻录，“当村坊要路榜示”。德宗时以同样方式颁布《贞元集要广利方》（《唐大诏令集·政事·医方》）。

宋代在借鉴前朝经验的同时，开始提升城市管理水平，建立了以政府为主导、社会力量为辅助的疫病防治体系。为确保信息畅通，宋太宗还命令内廷官宦的“中黄门”作为监督官，直接向皇室通报疫情，以资奖惩。据《越州赵公救灾记》记载，宋神宗熙宁八年夏，吴越之地发生大旱灾。同年九月，资政殿大学士赵忭出知越州。赵下车伊始，即展开全面调研：“为书问属县灾所被者几乡，民能自食者有几，当廪于官者几人，沟防构筑可僦民使治之者几所，库钱仓粟可发者几何，富人可募出粟者几家，僧道士食之羡粟书于籍者其几具存。”赵的调研决不是枯燥冰冷的统计数字，而是对属下官员的一次考核问政。凡是不能及时汇报属地情况的官员，一律拿下治罪。

《清明上河图》中的宋代病坊

可见，在重大疫情危机面前，早在唐宋时期就已做到有法可依与违法必究。

二.元明时期：破除迷信与民间慈善

元朝在南宋核心地区置江淮等路行中书省，统两淮(淮南东路，淮南西路)、两浙(两浙东路，两浙西路)地。省会治于原淮南东路首府扬州。至元二十一年(1284年)，以地理民事非便，徙省治于杭州。至元二十二年(1285年)，割江北扬州等地隶河南，改曰江浙行省。明朝时期上海隶属于南直隶州，分属苏州府和松江府。松江府拥有华亭、上海、青浦三县，嘉定、崇明二县隶属苏州府。

元朝同样是个疫灾多发朝代，平均两年就发生一次，远高于史上其他朝代。且南方疫灾多于北方，沿海多于内陆，平原低地多于高原山地；疫灾多沿海、沿江、沿交通线分布，长江中下游区、华北区、华南区疫灾较重；经济发达、开发较早、城镇集中地区疫灾多于落后地区；其中江浙行省为全国疫灾重灾区。至正十二年（1352）后，大疫一场连着一场爆发，至正二十年（1360年）夏天，南方疫病流行，社会秩序极为混乱。

面对突发疫情，这个马背上取天下的元廷对当年草原瘟疫的残酷情形，记忆尤深，因此也更加留心。如江浙地区发生瘟疫，时任江浙行省都事的宋崇禄立即从盐课中预支赈济费用，“岁旱疫死者殆半，沿檄入闽，预收盐课，劝诱疑者，得米三十八万余石以赈”。元廷抗疫有几种创新之举：首先，打破迷信，鼓励科学，针对人民盲目的迷信瘟神情况，元代辖地建立三皇庙，使人四时祭祀，并在其中进行医疗救治宣讲，借以宣传医学，用实例使人相信医学，从而摒弃巫术、祁穰等迷信行为。“越三月而（三皇庙）成。觊觎一头以剂起死回生者，几数干人，用是知医之利。”其次，将防御瘟疫与个人卫生联系在一起，提倡加强个人保健养生、个体清洁，以避免瘟疫的滋生、传播，这也使得民间防“疫”精准到了个人。元代《饮膳正要》里说：“凡清旦刷牙，不如夜刷牙，齿疾不生。则百疾不入。”元人深知“病从口入”的道理。据《马可.波罗行记》载：元制规定，向大汗献食者，皆用绢巾蒙口鼻，以防唾沫污染食品。这是使用口罩的较早记载。这些良好的个人卫生习惯对于预防传染病的发生有着重要的意义。

《中国救荒史》显示：“明朝共历二百七十六年，而灾害之繁，则竟达一千零十一次之多，是诚旷古未有之记录也。”尤其是瘟疫，几乎与大明王朝相终始。江南地区的苏州府和松江府因水旱灾害频发，更成为疫病重灾区。景泰五年（1454）夏，上海县、华亭县田庐漂没殆半，大疫，死者无数，饥殍相枕。嘉靖三十三至三十四年（1554～1555）上海县连年大疫，民死甚众。乾隆《上海县志》记载：“六门出槥车（槥：薄皮小棺）日以百数，棺肆不能给，多以苇席裹尸，至有一家相枕籍无收敛者。”连大致的数据都无法统计，可见疫情的严重与应对的力不从心。

明代抗疫措施跟元代大致相同，主要对策有四大法宝：掩埋尸体、要员祈祷、派官施药、朝廷赈济。除了政府战“疫”行为外，民间力量开始走向抗疫历史舞台。以乡绅贤良为主的民间社会慈善机构，开始根据自身力量展开一些救治医疗活动。这些慈善机构或自身配药散发施救，或刊发治疗疫病的药方进行散发宣传，或赈济疫病遗孤，安葬病殁之人，弥补官方施力的空白区域。如明朝前期“预备仓”中鼓励富绅捐粮制度，中后期民间“社仓”对官方预备仓制度废弛的补充等。晚明爱国士人祁彪佳，在退官的八年间，就在家乡绍兴组织了慈善病坊和药局。1636年他草拟当年应对瘟疫的药局规条，同十位有名望的地方医生签署协议，共同主持坐落在城中一座古老的大佛寺中的药局。每天派两位医生当值，每名医生被要求轮流工作六天。据称在当年六月至八月间，该药局拯救了一万多人的生命。

显然，元代防疫对策中已近现代口腔卫生观念的个人保健意识，破除迷信、崇尚医学之举；明代民间慈善机构在社会抗“疫”力量之中的角色参与意识，具有积极的现实意义与深远的历史影响。

三.晚清民国：现代卫生与国际合作

清代在华亭、上海地区设立苏松太道松江府，苏松太道中后期依其驻地又称上海道，辖苏州府、松江府和太仓直隶州，顺治年间驻地为太仓，康熙时期驻地为苏州，雍正之后驻地为松江府下辖的上海县。民国16年（1927年），根据孙中山的大上海计划，设立上海特别市，扩大市区范围包括上海、宝山县的一部分，设立17个区，而上海地区各县则仍属江苏省。自此上海脱离江苏省管辖，自立门户。

有清一代瘟疫爆发依旧高频，且有新疫发生。道光元年（1821年）上海发现霍乱病人。此后道光六年、二十年均有流行。同治元（1862），法租界鼠疫流行，居民患此症死亡者颇多。此为上海出现鼠疫之最早记载。光绪六年（1880年）上海开始有霍乱病死亡登记。光绪七年（1881），天花盛行，数十岁之人亦能沾染，得愈者十中一二。此为上海天花疫情的最早记载。光绪二十五年（1899）上海猩红热流行，公共租界内约1500名中国人死于此病。光绪二十八年（1902）正月至八月（2～9月）南汇县“喉痧大作，多至不救，有合家死亡者”。

1843年上海开埠以后，十里洋场逐渐成为东西方文化的交汇处，因大量人口的汇聚与流动，各种时疫的种类及传染源都渐趋复杂。如民国7年（1918），世界范围的流行性感冒袭击上海，“身热咳呛，足软头晕，患者十居五六”，当年死亡418人。民国27年（1938）8月难民大量涌入上海，霍乱迅速蔓延，当年登记霍乱11365例，死亡2246人。民国31年（1942）霍乱连续第六年流行，疫势猖獗，当年登记患者2465例，死亡513人。鉴于瘟疫的恶劣影响，民国20年（1931）上海宣布为霍乱流行港口；民国21年（1932）、26年（1937）上海分别宣布为天花疫港。

1840年前清代江南地区提供医疗服务的慈善组织

受西学东渐影响，上海防疫工作逐步引入现代卫生理念。1863年上海公共租界工部局设立粪秽股，专管环境卫生与垃圾处理工作。1873年为防止泰国及马来西亚霍乱传入，上海港开始实施检疫制度。1883年公共租界自来水厂建成供水。至此上海的卫生防疫工作初见端倪。1907年白喉逞凶时，一个叫“中国国民卫生会”的组织，创办一份《卫生世界》杂志。就连商务印书馆的语文教科书中也编入普及卫生知识的课文《鼠疫》。上海市民对传染病的防治观念大大增强。现代医学理念的普及大大改观了当时的防疫方式，如光绪三十四年（1908）六月，在沪浙江富商沈敦和（仲礼）、朱葆三共同筹建“施救急痧医院”，专治白喉。1913年，施救急痧医院迁至广西路143号，改称上海时疫医院，隶属中国红十字会，由中国红十字会总医生、爱尔兰柯师太福（Stanford Cox）正式就任医务主任。他经受添置的医疗机器达20余架，病房可容纳数百人。他对大众卫生问题也十分关注，在诊治时，不断向病人及其家属宣传饮食卫生和堵塞病源的道理。

因其得天独厚的地理优势，民国上海已成为中国东西方医学交流的窗口和传播中心，甚至，当时国际卫生组织在上海也建有分支机构。这对上海的防疫工作具有重要的推动作用，如流行病学科普、防疫法规的颁布、防疫机构的设置、全民动员等。民国时期上海市防疫档案内容大体上就包括传染病防治、隔离、消毒、计划免疫等。如1916年3月北洋政府公布传染病预防实施条例，1930年国民政府关于传染病预防实施条例，1931年工部局卫生处实施传染病报告办法，随后又先后颁发了清洁违章条例、食品卫生条例、管理公共浴室卫生规则等卫生管理法规。民国3年（1914），沪南警察分厅因各处发现鼠疫特设防疫所。民国35年（1942）7月18日霍乱疫势转炽，全市进行第二期防疫总动员。1947年上海市各界联合推行春季强迫种痘实施办法，等等。

民国时期最有特色的防疫行动是国际合作。当时国际社会对中国灾民普遍表示同情。1931年9月10日《申报》报道：“路透社8日日内瓦电，今日午后国联议会开会，英代表提出一议案，对于中国灾民表示国联议会之同情，此案全体通过，英代表薛西尔建议国联卫生委员团应扶助中国，以应其需要，此议亦通过。”

1931年9月10日的《申报》消息

与此同时，国府救济水灾委员会在卫生防疫方面也加强了与国际社会的合作与交流。国联的卫生部派遣部长拉西曼到中国来，“国联会卫生部长拉西曼，15晨抵京，宋子文往迎，即下榻财部官邸，下午三时访刘瑞恒，对于灾区面积、灾民总额、防疫各情形，询问甚详，三时半，偕刘赴总部谒蒋，代表国联同人致候，政躬安泰，对整个防疫计划有所详商，拟日内赴汉口及长江一带，实地考察灾况，从事于防疫设计。”国府水灾救济会还聘拉西曼为卫生防疫的高等顾问。此外荷兰、埃及、德国、意大利、西班牙、瑞士等国政府和慈善机关为中国卫生防疫提供帮助并捐赠大量医药用品。《申报》还对丹麦政府运药来华作了新闻报道：“数十万人用之访杜伤寒与霍乱清血浆，装成50箱，今日由丹麦取道德俄镜运往南京。此项药品由丹麦政府与中国，共长江灾区之用，已由国民政府接收受。”

乱世无良政。抗战爆发后，随着大批难民的涌入，上海华界、租界卫生防疫事业皆遭到严重破坏，传染病迅速蔓延。抗战胜利后，防疫工作得到一定的恢复。尽管如此，传染病死亡人数仍占上海人口死亡人数之首，食品、环境等卫生状况很差，劳动卫生条件低劣，职业危害严重，广大劳动人民生命健康仍得不到保障。

四.新中国成立后：完善制度与全民动员

1949年10月1日，中华人民共和国成立。上海仍为中央直辖市，划分为20个市区和10个郊区。1958年，将江苏所属上海地区的郊县划入上海市。截至2019年12月31日，全市16个区共有107个街道、106个镇、2个乡。除上述行政区域，上海在浙江省、江苏省和安徽省尚有行政上完全属上海管辖的四块飞地。

新中国成立后，尤其是改革开放以来，在党和政府的高度重视、依法防治下，上海相继消灭了天花、回归热、恙虫病、炭疽、白喉、血吸虫病、森林脑炎、斑疹伤寒、布鲁氏杆菌病、脊髓灰质炎、钩端螺旋体、丝虫病、麻风病，基本消灭流行性脑炎、乙型脑炎、百日咳、麻疹、狂犬病、甲肝、非典等数十种传染病。

（一）改革开放前

新中国成立至改革开放前夕，上海传染病共爆发10多起。然无论哪次疫情，都比此前历朝更具可控性，其防疫措施也更加科学完备。

1949年驻嘉定县解放军受血吸虫感染。1951年卫生部宣布上海为天花疫港。1957年暴发流行性感冒，发病200万例以上。1962年副霍乱传入国内，全市共发现病人1321例，死亡59人。1965年流行性脑脊髓膜炎爆发，全市发病15196人。1967年流行性脑膜炎爆发，全市发病约3万人。1968年流行性感冒爆发，发病率397.4／10万。1971年“红眼睛”病（流行性急性结膜炎）爆发，全市全年发病81万人，不少单位停工停产，造成重大经济损失。1974年副霍乱爆发，同年病毒性肝炎大流行，发病48493例，死亡718人。1975年流行性乙型脑炎发病2200例，死亡128人。

新中国成立后，人民政府极其重视传染病防治工作。首先是领导高度重视。1950年血吸虫病爆发时，上海市长陈毅不仅亲自坐镇部署，还特为《血吸虫病防治手册》题写书名。1957年暴发流行性感冒时，中共中央副主席、国务院副总理陈云到青浦视察血防工作，探望晚期血吸虫病人。其次是依法抗疫。1949年上海刚解放，当年6月即成立临时性上海市防疫委员会。1950年1月颁布《上海市传染病报告暂行办法》。翌年，即颁发上海市《各级医院传染病报告实施细则》《独立门诊部传染病报告细则》等。再次是提前预防。解放初即动员全市医护学校2600余名学生，第三野战军卫生部门1000余名工作者，市卫生局及公私医院、各区卫生事务所医护人员等，深入各团体为数百万人注射防疫疫苗。1950年上海就在各区原卫生事务所基础上，改建29个防疫站，按需配备工作人员。第三是专业救治。1949-1975年间，先后派出4次约5000人的专业技术医疗队，分别赴海盐、嘉兴、嘉定、青浦、宝山、太仓等重点地区防治副霍乱及血吸虫病。第四是建立信息报送制度。每逢疫情发生，各区卫生事务所接获报告后，立即派人调查处理，并向卫生局报告。卫生局酌情呈送卫生部或登报通告。第五是严肃考核制度。对于迟误、报告、未行报告且久劝无效者，依规严肃处理。对于依规报告且从未遗漏者，由市政府予以嘉奖。第六是加强卫生监管。政府出面灭蛆灭蝇、清除无主破烂棺具、修理路面、疏通窨井及添置窨井，填平水池低地，同时改善运粪车，减少粪便滴漏及消灭粪便冲沟现象，又取缔不合条件的私厕12处、露天粪坑34处等。最后是大力宣传动员。解放后的三个月内，上海就已经“动员医界学生举行防疫宣传化装游行3次，聘请专家讲演14次，出版防疫特刊，印发防疫守则3万份，标语4000套及宣传单2万张”。

（二）改革开放后

改革开放后，鉴于上海在全国经济社会发展中的重要地位及其“海纳百川”的人口结构，党和政府高度重视卫生防疫工作，也积累了丰富的抗疫经验。大的疫情发生时，基本上很快就控制了其恶性传染局面。80年代,全市急性传染病总发病率、死亡率逐年下降,前者从1980年的1719.8/10万下降到1990年的356.1/10万，后者从4.1/10万下降为0.7/10万，其死因顺位从1950年的首位下降到1990年的第六位。

1988年1月19日，甲肝爆发，当天传报感染人数134人，累计633人。6月下旬红眼病（流行性急性结膜炎）流行，经及时采取措施，疫情得到控制。到9月底，累计初诊病人12．5万余例。2003年春，非典发生，4月4日上海确诊首例输入性传染性非典型肺炎，至6月27日最后1例“非典”患者治愈出院，上海1700万人口中共确诊“非典”病例8例，其中治愈6例，死亡2例。

1988年，上海甲肝爆发，各医院积极收治患者

应对这两次突发疫情的措施：首先是统一部署、统一指挥、联防联控。1988年甲肝爆发时，市卫生局立即召开区卫生局局长、市级医院院长和防疫站站长会议，商定5条防治措施，并成立防治肝炎领导小组，统一指挥全市肝防工作。各区卫生局相应成立领导小组。其次是完善抗疫措施。2003年，为有效切断“非典”疫情的传播途径，及时采取“早发现、早报告、早隔离、早治疗”等疫情防范与监测措施。当年5月颁行的上海市地方法规《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》，更强化了对传染病防治和疫情报告的法制管理。

这两次疫情的有效控制，还得益于前瞻性的政策规划。早在1979年，上海就依照国务院颁布的《中华人民共和国急性传染病管理条例》，及时制订、实施《上海市传染病管理细则》，对传染病报告方式、时间等作出具体规定。80年代初，全市各级医疗机构建立传染病报告一院一册制，实行单位、科室和部门间的三核对制度，推行传染病报告检查制，即医疗单位按月自查，区、县卫生防疫站按季(部分县半年)检查，市卫生防疫站年终抽查。1989年，上海于全国率先实现疫情快报微机联网，属地化管理于监督员制度以及医院、社会联防联治等措施，取得了明显成效。

2003年5月1日和6月19日，《解放日报》刊登的上海抗击“非典”前线照片

为及时借鉴国际卫生防疫前沿经验，1983年起，按世界卫生组织推荐的抽样方法,对计划免疫进行考核和质量监测，发现问题，及时纠正。1989年2月、3月，联合国儿童基金会官员来沪检查、评审计划免疫工作，确认“上海的计划免疫工作是优秀的，可以与世界先进的欧美国家相媲美，达到发达国家的水平”。2016年11月，在被誉为健康界“奥林匹克”的第九届全球健康大会上，世界卫生组织总干事称赞上海是健康城市工作的样板城市。

编辑：朱佳伟

责任编辑：李伶

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