突发公共卫生事件考验整个国家的应急体系

近日，《中国科学：生命科学》发表了上海交通大学副校长兼医学院院长、中国科学院院士陈国强和上海交通大学医学院副院长江帆教授牵头撰写的《新型冠状病毒感染疫情下的思考》一文，其中对于此次疫情暴露出的初期科学防控预案缺乏，战略储备不足，疾病防控体系建设与经济发展不相适应等问题提出了思考。对此，我们不妨从突发事件应急机制体系的建设这一角度，看看其他国家是否有值得我们借鉴的地方。

美国国家突发事件管理体制

“911”事件后美国联邦、地方政府不断反思自己的突发事件应急机制现状并加以改进。美国突发事件应急机制分为三级应急体系，包括：联邦、地区、州、地方城市。在突发事件一旦发生，联邦疾病控制与预防系统就会迅速做出反馈，将该卫生突发事件上报给总统，交由总统对其进行处置，同时，联邦医院在收到消息后，要迅速启动应急准备系统，并具体负责突发事件的应急处理。联邦疾病控制与预防系统的启动，以联邦应急事务管理总署为管理核心，作为联邦的独立机构，承担相应的计划、恢复工作。地方城市医疗应急系统也会随之启动，这种地方城市医疗应急系统包括急救、运输、信息传递、医务人员等部门。

美国疾病控制与预防中心

美国突发公共卫生事件应对的执行系统由相互交错的纵向和横向结构组成。其纵向结构自上而下包括隶属联邦的美国疾病控制与预防中心(CDC)——隶属美国卫生部的医院应急准备系统(HRSA)一隶属地方城市医疗应急系统(MMRS)3个系统。从三级系统功能协作角度讲，CDC负责全国范围内的疾病监测并定期予以发布，制定疾控策略，进行人员培训；医院应急准备系统的各家医院通过网络与CDC实时联系，事件发生后启动“联邦快速反应计划”；HASA将具体疾病信息传输给CDC，通过药物供给、急救救援、信息沟通、检疫隔离、院内协调等，迅速整合应对突发公共卫生事件的可调配力量。MMRS通过沟通各地消防部门、医院、社区应急救援队等，加速区域资源的调配进程。横向结构主要包括6大子系统，主要是全国公共卫生信息系统、全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统、现场流行病调查机动队和网络系统、全国大都市医学应急网络系统、全国医药器械应急物品救援快速反应系统以及全国健康教育网络。

联合信息中心

在卡特里娜飓风事件中，美国的三级应急管理机制中各级部门协调不足的问题暴露出来，因此美国疾病预防控制中心 (CDC)建立了一套国家突发事件管理系统(National Incident Management System，NIMS)，该系统涵盖了中心内部为应对各类突发事件需要的种功能与资源，“标准化”和“灵活性”是这套系统的基本原则，形式上主要包括预防与准备，沟通与信息管理、资源管理、指挥与管理、日常管理和维护五个部分。突发事件管理系统有一个非常重要的子系统——联合信息系统(Joint informationsystem，JIS)。该子系统将联邦政府不同部门，以及部门内部不同单位之间的信息进行了有机链接， 既确保了部门内部信息的畅通，也为更高层面获取综合信息提供了保证；同时，JIS为突发事件有关信息向目标对象(如公众、医务人员、专业人员、社区)传播提供了相应的渠道。联合信息中心(Joint Information Center，JIC) 负责联合信息系统的管理工作。联邦政府要求各州政府也要在NIMS的框架下，建立相应的突发事件管理系统，从而实现全国突发事件的综合管理。

美国还有一整套应对突发公共卫生事件资源保障系统，包括“全国医药器械应急物品救援快速反应系统”、“美国公共卫生系统实验室体系”、“流行病学调查小组”、“资金支持体系”、“城市医学应急网络系统”以及“全国健康教育系统”等，它集中了美国最好的资源以应对形态各异的危机。物资保障方面主要以CDC管理的全国药品储备为核心，12个专用药品存放场遍布于美国各地，每个存放场内至少有84种药品，如抗生素、神经毒气解毒剂等，美国国内任何地方发生公共卫生突发事件，12h内就可以获得这些药品。资金保障方面主要有医疗保险和国家拨款。社会心理保障方面则主要是在国家资助下，由国家精神卫生研究所进行大规模灾难性事件引起的精神病预防和治疗的研究。

在信息系统方面，美国建立了全国公共卫生信息系统旨在早期发现疾病暴发的先兆，为危机应对争取时问。

CDC对新型冠状病毒传播在美传播进行警告

日本突发事件应急处置的主体：保健所

日本作为世界上地震和火山多发的亚洲国家，从20世纪90年代开始，在原来的防灾管理体系上建立了综合性应急管理体系，形成了全政府模式的危机管理体制和广域政府危机管理合作体系。

日本的突发公共卫生事件应急管理组织体系是在国家危机管理体系的基础上建立的，由厚生劳动省、派驻地区分局、检疫所、国立大学医学院和附属医院、国立医院、国立疗养院、国立研究所等构成，以内阁府为中枢，形成中央政府、都道府县（省级）、市町村分级负责，以市町村为主体，消防、国土交通等有关部门分类管理，密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制，同时对传统卫生行政机构保健所进行了功能、结构等方面的组织创新，使其成为地方上突发公共卫生事件应急管理的主体。

奈良市保健所

日本针对应急管理的“事前防范”“紧急反应”“应对策略”“灾后恢复”四大特征，对保健所的应急管理体制和运行机制进行了强化：首先管理层次简化，日本保健所作为应对突发公共卫生事件的主题，直接受中央主管部门的指挥，减少了管理层级。同时，熟悉本地医疗保健情况的保健所所长作为突发公共卫生事件的第一责任人，并依法赋予其相应的指挥命令权，包括信息知晓权力、判断是否进入危机状态的权力、指挥和调动组织人员的权力等。保健所的应急管理分为“日常防备”和“危机应对”两种机制。“前者按预防接种法、传染病法等对公共卫生事件进行检测和预防，落实厚生劳动省制定的应急预案，突发公共卫生事件时则成立由后生劳动省卫生主管局长和事发地保健所所长组成的指挥命令种树，启动应急管理机制。保健所还与地方政府、警察、消防、医师协会、医疗机构、地方卫生研究所建立横向协调关系。

经过70年的运作，保健所积累了丰富的卫生行政管理经验和专业的医疗技术，同时配置合理、设备先进，也熟悉辖区内的医疗卫生情况。2003年SARS事件中，保健所编制防治资料，组织市民进行预防演习，发挥了重要作用。此次疫情日本呼吁国民若有相关症状，不要立刻去医院，而是先与附近的公共卫生机构“保健所”联系，那里有专业人员负责咨询诊断，并联系有治疗条件的医院。这样可以让疑似感染者减少焦虑，也可省去自己联系医院的麻烦，更可以避免自己外出把病传染给他人。

2016年禽流感防疫演习

日本的应急保障体系主要包括人员储备、资金保障及物资保障等。人员储备方面主要是建立了专职和兼职相结合的应急队伍，兼职队伍由公民自愿参加，接受专业培训，持有专业机构发放的应急救援资质证，是本地区防灾和互助的骨干力量。资金保障方面，一是通过立法明确规定了国民在应急救治中负担的比例，二是各都区市町村政府每年均按照在本年度的前3年的地方普通税收额的平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累积。物资保障方面建立了应急物资储备和定期轮换制度，并大力开发防震抗灾用品，日本家庭基本上都储备有防灾应急用品和自救用具。

和美国一样，日本上充分应用各种先进的信息通信技术，构筑起了高效、严密、适合实际国情的应急信息化体系。该体系主要由防灾通信网络和专用无线通信网构成，可覆盖全国范围，及时发布危机预警和信息。

中国应急管理体系建设

在建国初期，我国独具特色的三级防疫体系在当时成功消灭天花、控制鼠疫等烈性传染病中发挥了巨大的作用，但90年代由于公共卫生预算投入不足，基层应急防疫体系力量日趋薄弱。2003年的抗击“非典 ”斗争，成为中国全面推进应急管理体系建设的新起点。中国应急管理体系建设的核心内容是“一案三制 ”，即应急预案、应急体制、应急机制和法制。

我国突发应急处置政策，应急预案经历了从无到有的阶段，正逐步趋向于“横向到边、纵向到底”。SARS暴发时，我国无突发事件应急预案，2003年 5 月国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》规定: “国务院卫生行政主管部门制定全国突发事件应急预案，省、自治区、直辖市人民政府应根据全国突发事件预案，结合本地实际情况，制定各行政区域突发事件应急预案”；2005 年制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，2006 年制定了《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》；2009年颁布相关条例开始重视基层机构在突发事件应急处置中的重要作用；2015年明确全国医疗机构和疾病预防控制机构在应急处置中的重要地位。

应急体制方面，我国采取的是中央和省两级突发公共卫生事件应急处理体制。2007年《突发事件应对法 》规定 ,“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。” 国家卫生部在接到某一传染病暴发、流行的突发事件报告后，在采取预防控制措施的同时，还要组织专家对突发事件进行研究分析。如分析意见认为突发事件有可能进一步发展蔓延，需要国务院统一领导有关部门共同协作时，卫生部提出启动传染病应急预案的建议，报国务院批准。国务院随即设立全国突发事件应急处理临时指挥部，负责对全国突发事件应急处理的统一指挥。省、自治区、直辖市人民政府制定本行政区域的突发事件应急预案，当在一个省辖区内发生突发事件时，相应的省、自治区、直辖市人民政府要成立地方突发事件应急处理临时指挥都。

我国突发公共卫生事件应急处置工作包含公共卫生应急管理组织机构体系、应急管理运作机制和管理支持系统三大部分，主要由各级卫生行政部门负责组建，医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构和出入境检验检疫机构等均是突发公共卫生事件应急处置的专业技术机构。“非典 ”之后 ,我国的应急管理体制建设 ,在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下 ,一个依托于政府办公厅 (室 )的应急办发挥枢纽作用 ,协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。比如北京成立了市突发公共事件应急委员会 ,统一领导全市突发事件应对工作 ,下设办公室 (应急指挥中心 ) ,作为日常办事机构。2018年3月，设立了可代表中央统一响应支援，并在发生特别重大灾害时能作为指挥部的中华人民共和国应急管理部。

我国一些地区也建立了较为完善的突发事件监测与预警系统，并由专门机构负责开展突发事件的日常监测，科学分析、综合评价监测数据，对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件及时报告。但卫生系统信息化工作起步较晚，发展极不平衡，信息的分析利用也较为薄弱。

总体来看，我国应急工作还是以国家主导为运转核心，地方政府自主管理权较小。中国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换体制和部门分割型体制 , 存在着临时性、模糊性、协调不畅等问题。一套完整的应急机制包括信息收集、分析、报告；危险性评估；流行病学管理和控制；策略和指南的制定；专业技术人员的培训与教育；公众的咨询和指导；协调与政府其他部门的工作；物品储备等，它考验着一个国家的整体实力，需要不断完善和持续改进。

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编辑：徐俊芳

责任编辑：李伶

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