核心观点

通过推动基层政府的职能转变，实现向社会领域的有序赋权，进而激发社会力量参与治理的积极性；通过制度创新，推动基层社会自下而上形成公共事务，从而使“共治”有稳定的依托；通过区域化党建充分发挥政党组织的组织整合优势，以推动行政管理与社会参与间的有序协同、互动。这些改革探索直面当代中国治理转型的瓶颈，体现出了渐进式变革的战略思路

三个极具前瞻性的改革突破点

历经一年的系统调研，上海市委2014年一号课题“创新社会治理，加强基层建设”形成了“1+6”的政策体系，这也意味着上海的基层社会治理模式将步入一个全新的历史阶段。区别于上世纪90年代以来中国基层社会治理的基本制度框架，上海新一轮的治理创新突出了三个极具前瞻性的改革突破点：一是以深化街、镇体制改革为着力点，推动基层政府向下负责，形成敏捷呼应群众诉求的新型治理导向；二是以系统制度创新和适度赋权为切入点，从深层次上激发社会活力，推进政府治理与社会自我协调有机衔接；三是以“精细化”和“专业化”为线索，塑造面对现代多元、流动社会的精准有效服务与管理模式。这些改革举措在近年来各地的治理创新中或多或少都有所涉及，但如此集中、系统化的形成顶层设计尚属首次，因而从理论和战略层次研判改革的意义与可能的挑战也就更有必要。

触动治理模式中的深层问题

着眼于当代中国政府转型与国家治理体系现代化的历史脉络可以发现，这次一号课题指向的虽是基层治理问题，但触动的却是传统中国社会治理模式中的深层瓶颈问题，因而意义深远。

首先，这次治理变革在调整上下级政府的权力边界和分权模式方面提出了新的改革思路。围绕经济社会的治理，政府内部的合理权力分配一直是个重要问题。由于存在信息不对称等客观情况，上级政府不可能“一竿子到底”，必然要赋予基层政府一定的自由裁量权，使其更贴近社会诉求以组织公共服务与管理。但这个自由裁量权的“度”极难把握：如果分权过度，上级政府的有效监督就很困难，治理体系“碎片化”的可能性较大；如果授权不足，则可能导致治理体系的灵活性下降、治理成本上升。近30年的中国治理改革中，由于上述“度”不好把握，政府体系常常处于“放权-收权”的历史循环中。这次一号课题在厘清上下级政府、条块间权力配置方面引入了一个新的机制，即显著强化了公众、社区自下而上对基层政府的评价、考核，将自下而上和自上而下的考核有机结合，从而超越了体制内循环的惯常思路。这实际上通过运用社会机制改变了基层政府与上级政府间的信息不对称格局，使上级政府在向基层充分授权，使其“有权有物”的同时可以有效实现监督，使治理体系的灵活性与协调性有效兼顾。这对于许多领域的政府改革都具有借鉴意义。

其次，一号课题政策成果在塑造现代社会多元治理结构方面形成了新思路。自党的十六届四中全会提出“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”治理格局以来，各地都有许多探索实践，但普遍遇到两个根本性问题：一是多元治理结构“治”什么，怎么“治”？二是自上而下的政府治理与自下而上的社会协调如何有机衔接。此次上海的基层治理改革针对上述两个问题分别从体制、机制上形成了新的探索方向，即：通过推动基层政府的职能转变，实现向社会领域的有序赋权，进而激发社会力量参与治理的积极性；通过制度创新，推动基层社会自下而上形成公共事务，从而使“共治”有稳定的依托；通过区域化党建充分发挥政党组织的组织整合优势，以推动行政管理与社会参与间的有序协同、互动。这些改革探索直面当代中国治理转型的瓶颈，体现出了渐进式变革的战略思路。

“显性”的制度磨合与相对“隐蔽”的支持体系重建

在看到上海新一轮基层社会治理变革积极意义的同时，我们也要以前瞻性思路进一步分析改革推进过程中可能会遇到的新问题。事实上，历史上每种治理模式的演进都不是一蹴而就的过程，其间不仅会遇到“显性”的制度磨合问题，也会遇到相对“隐蔽”的支持体系重建的问题。围绕上海未来的基层社会治理变革新方向，笔者认为有必要进一步研判以下几个治理模式转型中的深层问题：

一是在新形势下如何不断激发基层政府提供优质公共管理与服务的创新积极性。相比于经济发展速度和招商引资金额等“硬”成就，公共服务与管理领域的创新与成绩更难被准确地识别和评估（尤其考虑到区域差别等问题，“客观”的评估就更困难）。因此，形成有效的基层政府激励模式是新形势下保持基层社会治理创新势头不减的重要保障。

二是如何塑造有效的公共服务市场运行机制。随着上海进一步动员社会力量参与社会治理，政府将通过购买服务的方式把越来越多的资源与服务职能转移到社会组织和专业机构上去，由此会形成一个规模日渐扩大的公共服务市场。此时，政府如何通过制度创新来推动公共服务市场有效运行，如何通过适度竞争来提升公共服务组织的专业化和公共性水平，如何使公众需求与公共资源有效对接都将成为一些关键的问题。

三是如何在大数据背景下形成公共管理与服务“精准有效”实现的常态化机制。随着政府体系内数据资源整合水平的提升，以及诸如“电子台账”等新技术的运用，社会治理领域的动态数据将“海量”生成。此时，如何以科学的方法基于大数据而科学有效的配置公共资源、调整公共政策就变得极为重要。

文/黄晓春（作者为上海大学基层治理创新研究中心研究员）