陈宪

核心观点

一如以往讨论普通公路养路费收取时，人们经常提到的，将养路费计入油价，合理地体现了多用路多缴费的原则，将收费公路的养路费亦并入燃油附加税，由油价产生的激励将导致有车族开车里程的下降，进而在一定程度上有助于保护生态环境，我们何乐而不为呢

近日，因多地高速公路继续延时收费，再度引发有关各方关注和热议。高速公路“买路钱”到底何时休？笔者以为，有必要再度重申高速公路的定位及其建设与经营的基本原则，以厘清被混淆的延时收费理由，以及所谓“统收统贷”、养护费来源等问题。

曼昆提供了一个好的分析框架

美国经济学家曼昆曾以高速公路是否收费（排他性）及是否拥挤（竞争性），将其分为四种情形：不收费不拥挤的高速公路是公共物品；收费但不拥挤的高速公路是自然垄断；不收费但拥挤的高速公路是共有资源；收费且拥挤的高速公路是私人物品。可能曼昆自己都没有意识到，他提供了一个很好的分析高速公路问题的框架和基准。

作为公共物品的高速公路，是其目标定位（这是不能忘记的），既符合建设高速公路的本意，又履行了服务型政府的职责。如果我们有足够多的来自于纳税人的钱，我们就只建设这样的高速公路，那么，我们今天所讨论的问题就都不存在了。但是，公共资源稀缺是不争的事实，而且，随着经济社会发展和人民生活水平提高，对高速公路的需求不断增长，我们不可能攒够了钱再来建设高速公路，所以，在政府提供一部分资本金的基础上，通过贷款或发债筹集其余大部分资金，成为当下高速公路的主要建设模式。因此，现今的高速公路大多是作为自然垄断的高速公路。不过，特别要指出，这里的自然垄断是特许经营的自然垄断，不是因为技术原因引起的自然垄断。尽管作为共有资源和私人物品的高速公路不符合建设高速公路的本意，不需要赘述，但要谨防由于体制、政策或管理的原因，使高速公路沦为这两种情形。

特许经营是问题的一个症结

高速公路的特许经营是问题的一个症结。这里，特许经营的关键就是“收费权”，具体涉及收费期限的规定和收费标准的制定。我国的《收费公路管理条例》将收费公路（目前主要是高速公路）分为两种：政府还贷公路和经营性公路，并分别规定了收费期限，后者长于前者。政府还贷公路是中规中矩的模式：成立一个非营利性机构，以收费偿还贷款或债务，收费年限考虑到贷款或债务的本息规模，并计入该非营利性机构的费用，如产生微利，上缴国库；如略有亏损，则由政府补足，一旦偿还完毕，即让路于民、让利于民。经营性公路不同于政府还贷公路，它的建设或经营主体是营利性的，且是以营利为目标的。显然，经营性公路的制度安排是不合适的（现在我们已经充分认识），尤其对于中国这样的高储蓄国家，这种安排是不必要的。至于收费标准，一是标准偏高。年报显示，深圳高速、山东高速、成渝高速等企业的利润率多在30%以上，这一利润水平甚至超过金融、房地产等行业，就是收费标准偏高的折射。二是标准混乱，计算依据存有随意性，这已广遭诟病。

公路延时收费的理由似是而非

为什么现在鲜见“让路于民”的情形？主要原因是，其一，在2012年4月，由国家有关部委办联合下发通知禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路之前，有一批政府还贷公路已经划转为经营性公路，它们的收费期限得以延长。再加上初始的经营性公路，较长收费期限的经营性公路有较高占比，如在广东省，几乎全是经营性公路。其二，针对这一禁止措施，“统还统贷”的对策应运而生。法律专家认为，“统贷统还”与《收费公路管理条例》有冲突，条例中的还清贷款后停止收费，是指某一条路，而不是全部已建的高速公路，更不包括在建和拟建的。而且，如果“统存统贷”成立，那么，高速公路收费就将遥遥无期，也就是说，只要有在建和拟建的高速公路，就可以还贷为由，继续收费。

延时收费还有一个看似成立的理由，那就是高速公路有很高的养路费。根据《中华人民共和国公路法》，国家用“燃油附加税”替代养路费，国务院已在2009年1月1日起实施了成品油税费改革。也就是说，目前普通公路的养路费已经以燃油附加税的形式含在成品油的油价中，不再另行收缴。由此，笔者多次建议，将收费公路（主要是高速公路）的养路费也折算计入成品油油价，而不要另行收取通行费。原因很简单，为了收取这笔养路费，就将保留收费站，产生不菲的收费成本；还将由此降低车辆通行效率，显然得不偿失。还需要指出，一如以往讨论普通公路养路费收取时，人们经常提到的，将养路费计入油价，合理地体现了多用路多缴费的原则，将收费公路的养路费亦并入燃油附加税，由油价产生的激励将导致有车族开车里程的下降，进而在一定程度上有助于保护生态环境，我们何乐而不为呢？

去年，交通运输部发布的《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》也给延时收费留下了一个口子：“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”笔者当即发表意见：如果让延长收费补偿经营者的收益，那么，在延长期用路人缴纳的过路费岂不抵消了每年20天的免费通行，言犹在耳的节假日免费通行“直接惠及广大民众”的承诺去了哪里？经营者的收益得到了补偿，那么用路人的利益呢，尤其是那些即便在重大节假日都没有享受到免费政策的用路人（7座以上客车及货运卡车的车主）的利益呢？

管理部门和部分百姓还有一个担心：取消收费后，高速公路将变得拥堵，得不偿失，还不如以收费作为“门槛”，以保证高速公路的通畅。其实，这原本是两个问题。取消收费后高速公路可能拥堵的问题，要采取其他相关措施来解决。

（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授）