围绕“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的总体要求，各级政府要不断探索建立健全长效管理机制，切实保障土地依法有序流转

　　农村土地流转涉及农民切身利益，关系农业发展和农村稳定。如何做到认识不偏差、执行不走样，是摆在农村党政组织和农业部门面前的重要课题。近几年来，上海的实践告诉我们：只有让农民的土地承包权依法得到保护，农民才能放心地把土地流转出来，进而实现农业的适度规模经营，促进农业规模化、专业化、集约化发展。

　　稳定土地承包关系是关键

　　坚持稳定土地承包关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，这是维护农民土地承包经营权的关键，任何组织和个人都不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利。具体来说，就是要全面实行农村土地承包经营权登记制度。

　　近年来，上海认真贯彻落实《农村土地承包法》。2009-2010年，开展了稳定和完善农村土地承包关系工作，合同签订率和权证发放率均在99.5%以上。根据2013年中央1号文件提出的用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作要求，上海力争花4年时间，到2016年底基本完成。至2013年底，本市在9个区县共启动农村土地承包经营权确权登记试点村237个，涉及承包地确权登记面积43万亩，承包农户数14万户。从先行试点区县的探索实践来看，通过登记试点，真正做到了农户承包面积、合同、权证和地块位置图“四到户”，实现了土地承包经营权由合同管理向登记管理转变，依法确保了农民对土地的占有、使用、收益权利。农民反映，现在拿到的承包权确权证书，是承包地的户口本、身份证，可以世代相传。目前全市未发现一起因农村土地承包权确权确地而发生的群体上访事件。下一阶段上海要全面推进农村土地承包经营权确权登记工作，真正让农民吃上“定心丸”。

　　承包权和经营权分置并行

　　解决好这个问题，最重要的是理清所有权、承包权、经营权这三者的关系。在坚持土地集体所有的前提下，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实行承包权和经营权分置并行，有利于坚持集体对土地的所有权，更好地保障农民对土地的承包权，更好地用活土地经营权，推进现代农业发展。这无疑是农村土地制度改革的又一次重大创新。

　　近年来，上海在落实集体所有权、稳定农户承包权的同时，注重放活土地经营权。通过制定政策，引导承包农户与村集体经济组织签订土地流转委托书;村集体经济组织在流转受委托土地时，与受让方签订本市统一规范的土地流转合同。通过制定统一格式的农户承包地委托流转书示范文本，明确土地委托期限、价格及用途等关键内容。农村承包土地流转双方根据农地产出水平和农产品物价变动等综合因素，按照当地政府指导价(以一定数量的实物稻谷)，合理确定流转价格，并建立价格调整机制。

　　目前全市农村土地流转率已达65.8%。据统计，去年本市农村土地流转费每亩平均在900元左右。

　　重点把好五个关键环节

　　上海在推进土地流转、发展规模经营过程中始终坚持“依法、自愿、有偿”的原则，重点把好五个关键环节：

　　一是建立流转服务市场。上海目前已建成74个乡镇土地承包经营权流转管理服务中心，实现了全市涉农地区承包地流转与服务的全覆盖。通过平台流转的土地面积占总流转面积的九成。

　　二是引导发展三类主体。上海支持采取转包、出租、互换、股份合作等多种形式将承包土地的经营权流转出来，要求村集体经济组织将承包农户委托流转出来的承包地优先向由本地农户经营的家庭农场、农民合作社和农业企业等经营主体倾斜。粮食生产上推广松江家庭农场模式，蔬菜瓜果类生产上促进“合作社+农户”为主的模式发展。

　　三是合理确定经营规模。以粮食生产为例，现阶段在上海一般规模控制在100-150亩。规模不能过小，要确保种粮农民获得“殷实的收入”，过上“体面的生活”，让农业成为“终身的职业”。规模也不能太大，要确保家庭劳动力承担的生产规模与现有生产力相适应，还要考虑到农村尚有不少富余劳动力，不宜因经营土地面积过大造成农民之间收入差距过大。

　　四是健全社会化服务机制。通过建立涵盖良种繁供、农资配送、农机作业、粮食烘干、技术信息、农业金融等内容的专业化服务体系，为农业适度规模经营提供产前、产中和产后全程服务。

　　五是加强纠纷调解仲裁。目前本市9个涉农区县均已建立了土地承包经营权纠纷调解仲裁机构，形成了“民间协商、镇村调解、区县仲裁、司法保障”的工作体系。近年来上海农村土地承包经营纠纷调处率均在95%以上，确权纠纷呈逐年下降趋势。

　　探索建立健全长效管理机制

　　围绕“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的总体要求，各级政府要不断探索建立健全长效管理机制，切实保障土地依法有序流转。

　　一要建立公开市场。政府要通过建立健全土地流转公开市场，实现流转信息向全社会公开发布和土地流转的招投标式的竞价交易，逐步建立规范有序、信息快捷、网络健全、公平合理的农村土地流转公开交易市场，为农户承包经营权流转创造良好的环境条件。

　　二要健全体制机制。加快开展土地确权登记、推行农业组织化专项奖补、实行老年农民养老补贴等。建立准入制度，规定流转受让方必须经培训考核合格并获得“专业农民”资格或相应的国家职业资格证书、技术职称。建立激励机制，将规范土地流转工作纳入干部年度考核内容。进一步健全完善民间协商、镇村调解、区县仲裁、司法保障相结合的调处机制，妥善化解因流转引起的矛盾纠纷。

　　三要加强监督检查。结合土地流转管理重点工作和存在问题专门组织力量，不定期开展土地流转情况的专项检查。对存在改变流转土地农业用途、违规使用禁止性农业投入品、发生重大农产品质量安全事故、田间地头乱搭建窝棚现象及恶意拖欠、侵占农民土地流转费等违法违规现象的，要依法依规予以查处。

　　文/孙雷(作者为上海市委农办、市农委主任)