市政协十二届三次会议提案委员会委员热烈讨论、认真审查提案。

文汇报记者 赵立荣摄

■文汇报记者 祝越 李上涛

“2014年，上海预算执行情况总体良好，实现了公共财政收入同比增长11.5%，达到预期并好于预期……”在去年年底的市政协十二届三十七次主席会议上，市政协委员们对上海市2014年预算执行情况和2015年预算草案提出客观中肯的意见和建议。这是上海市政协2014年对财政预算进行民主协商与监督的“最后一战”。

政协对财政预算进行民主协商与民主监督，始于2012年。2014年，历经三年探索，这一做法逐渐步入制度化轨道。国务院参事、中央财大税务学院副院长刘桓表示，政协对财政预算进行民主协商和监督，具有宏观性、前瞻性和预见性，对政府的财政经济活动规律有着深刻的揭示作用，对政府财政活动风险有着明显的预警作用。

财政预算应吸纳社会各界诉求

2014年，市政协相关专委会与市人大有关部门建立了工作交流机制，组织政协委员和专家围绕预算科学合理编制、全口径预算管理改革等事项，召开专题座谈会和情况通报会，就预算执行情况和预算编制协商建言、监督评议。政协对预算展开了一系列民主协商和监督活动。

去年6月27日，市政协召开“关于2013年上海市财政决算及2014年上半年预算执行情况的报告”专题通报会，听取市财政局总经济师介绍相关情况并座谈交流；7月11日，市政协经济委员会召开“2013年本市预算执行情况”专家座谈会，与会专家就增强对策建议的针对性和操作性等提出了意见；8月28日，市政协“2015年市级部门预算编制和管理改革情况”专题通报会上，市财政局介绍了有关情况，并与委员们座谈交流；9月5日，市政协“本市探索开展全口径预算管理情况”专题座谈会，市财政局、市国资委、市人力资源社会保障局均通报了相关情况，并就委员们集中关注的一些问题进行沟通；10月21日，市政协召开“科学合理编制本市2015年财政预算”专题座谈会，市政府相关职能部门负责人听取了各界别委员对下一年预算编制的意见建议。

数字并非重点，原则才是关键——委员们在财政预算制订过程中参与协商建议，有利于增进对公共财政的了解，提升履行参政议政职能的水平。财政预算不仅关系到城市的发展方向和进程，还和全体市民密切相关，一个健康有活力的预算形成机制应该具备不断回应、吸纳、安置社会各界诉求的能力。

财政预算协商体现民主监督职能

目前，市财政局已经健全了会前通报制度：每年“两会”之前，由市财政局向市政协通报预算报告和预算草案编制的有关情况，向市政协委员增加提供全市及市本级预算草案和市级财政专项资金使用情况。

市政协则将有关财政专项预算执行效益等工作情况作为政协开展专项民主监督的主要内容，并组织推荐委员参与对部分市级财政专项资金评审工作。市政协经济委员会牵头组建了由各专门委员会及相关界别所推荐委员参加的市政协财政预决算民主监督工作专家组，以专家组成员为主体，搭建委员专家队伍。

市政协副主席周太彤认为，政协组织委员就财政预算与政府有关部门实行协商、提出建议，体现了政协的民主监督职能。“政协委员对财政预算的关心，眼光不必拘泥于钱的数字多少，要更多地关注编制预算的一些方针、政策、原则、重点、边界。”他认为，政协是高层次的协商平台，委员可以在这个场合对公共性、全局性的事情多发表一些看法。

委员们在财政预算制订过程中进行协商、提出建议，有利于提升财政投入的绩效。“通过委员们对基层或部门情况的调查，可以把各个部门、各个界别方方面面的意见反映出来。”周太彤认为，这对财政部门大力推进的财政支出绩效评估会有助益，“企业管理里有‘PDCA循环’，讲的就是目标拟定—过程监控—绩效考核—反馈辅导。其中的关键就是，绩效考核的结果要能反过来指导财政目标的制订。我想，这件事政协要想办法推动做好。”

财政监督多集中于宏观层面

在我国现行政治制度下，人大和政协都设有针对政府财政预算的监督机构。刘桓认为，两者相同的地方是：都是从有利于提高政府财政资金分配使用效果角度，对财政税收的制度设计、预算安排与执行进行分析研究，提出完善意见。两者不同之处在于：人大财政监督主要侧重于年度财政预算收支具体项目的合规性审查，而政协对财政的监督则着眼于政府周期性财政经济活动的科学合理性分析。

2014年，上海市政协对于财政预算开展民主协商和监督，多集中于宏观层面。

重视财政资金动态均衡化配置是不少委员的视点聚焦：上海市、区两级财政安排在城市建设、推动经济发展等领域的效果不错，但在提供均等化公共服务等方面却有不足，委员们建议进一步重视财政资金在各区县之间的动态均衡化配置，在对各区县实际人口变动情况深入调研的基础上，从目前市、区县两级财政投入公共服务领域的规模、方式甚至体制机制上着手进行调整，促进公共资金的均衡性分配，并可在执行统一标准的前提下多运用财政转移支付的手段加强平衡。

支持成长性行业也成为委员们关注的热点，对部门实行“零基预算”是这几年预算编制的改革举措，相比原先的“调整法”预算编制有明显的优越性，整个预算的编制和执行也能逐步规范。但是，在实际运用中却发现：由于一切工作从“零”做起，因此采用“零基预算”法时常会受主观因素影响，特别是对一些成长性较强、需要拓展新服务领域的部门或行业——预判往往有局限性，一定程度上确实存在着抑制倾向。委员们建议及时出台变通或调整办法。