应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。国家应急管理机构改革以来，应急指挥体系在理念方式、主体、制度保障等方面都发生了重大变化，朝着应急管理体系和应急管理能力现代化的目标不断迈进。但从目前现状看，我国的应急指挥体系依然呈现一些不足，亟待进一步完善深化。

用一套机构一套人马，实现快速高效指挥

当前我国应急指挥体系建设中存在指挥力量分散的现象。在应急力量方面，我国逐渐形成了以国家综合性消防救援队伍、森林消防队伍、军队非战争军事行动力量为骨干力量，以抗洪抢险、道路抢通等专业应急队伍为基础力量，以企事业单位专兼职队伍、志愿者队伍为基础力量的立体化应急救援队伍格局。2019年3月，各级应急管理部门均已组建。目前各级应急管理部门内部具有指挥性质的议事机构依然有安全生产委员会、森林防火指挥部、防汛防旱指挥部、减灾救灾委员会、防震减震委员会等等。这些机构依然按照原有的指挥机制和力量运作，尤其在乡镇街层面，应急口的分管领导少则二三人，多则八九人，不利于应急指挥人员专业高效整合。

对此，应整合具有指挥职能的机构。在应急管理部门内部，应将安全生产委员会、森林防火指挥部、防汛防旱指挥部、减灾救灾委员会、防震减震委员会整合为应急管理委员会，下设安全生产、森林防火、防汛防旱、减灾救灾、防震减震五个专业委员会，用一套机构一套人马实现应急管理部门的快速、高效应急指挥职能。

建立统一应急指挥中心，避免指挥职能交叉

现行突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。按照《深化党和国家机构改革方案》，应急管理部门负责自然灾害、事故灾难两类突发事件的应急管理。随着城市化加速、信息传播速度加快，很多事故都可归为影响公众安全的问题。而从承担政府应急指挥机构职能看，这些事故的应急指挥不仅与公共卫生事件和社会安全事件的应急指挥职能存在一定的职能交叉，也与政法系统平安建设的指挥体系、公安主导的110指挥联动体系存在职能交叉。随着安全生产、自然灾害都将被纳入公共安全范畴，我们要建立的是一个公共安全体系，而不单单是安全生产和自然灾害应急指挥体系。

根据《国家突发事件应急体系建设 “十三五”规划》，到2020年，建成与有效应对公共安全风险挑战相匹配、与全面建成小康社会要求相适应、覆盖应急管理全过程、全社会共同参与的突发事件应急体系。其关键是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件，建立统一的应急指挥中心。这个应急指挥中心的规格要同于或高于应急管理部门的规格。由统一的应急指挥中心调动和协调社会各应急服务资源，实现紧急突发事件处理的全过程跟踪上报、相关数据采集、紧急程度判断、实时沟通、联动指挥和应急现场支持等，为社会的公共安全提供强有力的保障系统。如这一中心短期难以建立，可在过渡时期建立健全 “负责自然灾害、事故灾难的应急指挥中心”和 “负责公共卫生事件和社会安全事件的应急指挥中心”的 “两套机构、一个平台、两套机制”的应急指挥运行模式。

高效整合应急救援队伍，保证战时战斗力

由于综合性消防救援队伍实施垂直管理、地方没有应急救援队伍、社会救援力量分散等原因，造成应急救援队伍力量难以整合。主要表现在：一是地方应急管理部门与综合性消防救援队伍互不隶属。机构改革后，公安消防部队、武警森林部队退出现役，整建制划归应急管理部后组建成立国家综合性消防救援队伍，继续承担相关火灾防范、火灾扑救、抢险救援等工作。但是，国家综合性消防救援队伍、省消防总队到市支队、县大队乃至中队属于垂直管理，与地方政府及其应急管理部门没有隶属关系。如果涉及到应急救援事务，各级应急管理部门不能直接指挥，需要与同级综合性消防救援队伍进行协商，在关键时候可能面临指挥不畅的尴尬境地。二是地方应急管理部门尚无相应的应急救援队伍。大多数省、市、县各级政府，都没有专业救援队伍。应急管理部门虽然名义上负有区域应急救援指挥权，除了综合性消防救援队伍可协调使用外，实际上没有有限空间、危险化学品、涉尘涉爆等领域的专业救援队伍。一旦遇到有限空间、危险化学品、涉尘涉爆等领域的灾难时，地方政府及其应急管理部门就很难调动应急救援队伍。三是社会救援力量分散。不少大中型企业建立了自己的专兼职应急救援队伍，平时也参与企业内部的抢险救援，具备了一定的抢险救援能力。还有一些行业部门通过政府购买服务等方式组建了一些社会抢险救援队伍。但这些社会应急救援队伍存在力量分散、装备不良、训练不足、素质参差不齐等问题。如果应急管理部门对这些队伍缺乏规划、引导和联合训练，战时的战斗力难以保证。

对此，省级及以下地方人民政府及其应急管理部门要充分利用国家综合性消防救援队伍资源。建议地方政府在消防救援队伍招聘、经费、装备上发挥作用，保障队伍具备战斗力。同时，可以在省市县或相关工业区、功能区建立针对危险化学品、有限空间、涉尘涉爆等在内的地方专职应急救援队，与消防救援队伍一起构成专业和地域覆盖全面的应急救援队伍。要通过依托企事业单位建立专业或半专业的专兼职专项抢险救援队伍、依靠基层的护林员治安员网格员组成兼职抢险救援队伍、通过武装部门把民兵纳入抢险救援队伍、应急支援志愿者队伍建设等四种模式建立完善各类应急救援队伍。

建立应急社会动员机制，打通“最后一公里”

当前群众应急意识和技能薄弱、基层缺乏应急学习平台、主要依靠政治动员等。具体表现为：一是群众应急意识和应急技能弱。全社会对危机、灾害预防工作认识还严重不足。比如，2018年台风“山竹”即将袭击珠三角前，政府不断发出预告、预警，要求各部门、企业、群众等做好台风预防、加强物资储备等等，但当广州进入了7级风圈时，不少群众不顾预警顶着强风暴雨上街，居然还有用暴雨洗头的情形，风险意识淡薄。二是基层缺乏应急教育的组织载体。当前政府主导下开展的应急学习和辅导大多为形式单一的发放传单、课堂式教学等，教育效果较差，基层很难组织应急学习教育活动。

应建立应急社会动员机制。社会动员要建立党委政府为主导、市场和社会资源为主体的机制，两支力量协同作战形成社会动员的合力，让体制内外的企业、社会组织、非政府组织以及公民个人都能有序参与到整个应急社会动员机制中来。建议建立整合应急指挥平台包括必要的移动应急指挥平台，实现与区域信息系统、监督信息系统、人防信息系统的互联互通和信息共享，通过对应急管理的统一协调指挥来打通应急社会动员 “最后一公里”。既要发挥现有电视、广播等传统媒体作用，还要善用5G、互联网、物联网等技术；既要实现党委政府指令和信息的传播，更要保证群众信息的反馈交互。尤其是重大事故中电、水、气、网络等生命线可能被摧毁的紧急状态下，依然能够实现自上而下的信息传递和自下而上的互动，给群众保留希望的火种、让受困群众保持战胜危机的信心。

建立健全应急法律法规，让指挥工作规范化、专业化

当前应急指挥主要的法律依据是2007年出台的《中华人民共和国突发事件应对法》。其他部门规章及地方性法规也很少有关于应急指挥方面的规定。由于缺乏法律规范，许多应急指挥变成临场指挥。如果当地党委、政府重视，应急指挥机构健全，指挥人员水平高，则能达到应急指挥的高效，否则会酿成严重社会后果。因此有必要通过修订现行法律，对应急指挥的目标、机构、人员、装备、机制等作出一些法律上的规定，使应急指挥工作逐步走上规范化、专业化道路。

法律是应急指挥的基础，一切应急指挥必须按特定的法律行事。建议：一是抓紧修订《突发事件应对法》。重点解决现行法律操作性不强的问题，比如紧急状态下对公民基本权利的限制（即征收、征用）出台具体规定等。二是研究出台《公共安全法》。构筑既包括风险识别与评估、预防与准备、预警与监测、灾害评估和恢复等诸多环节，又包括事前预防、事发应对、事中处置和善后管理等过程的法律基础。三是出台《紧急状态法》，通过立法来构筑危机状态下全社会应对危机和灾害机制的制度基础。

（作者为市政协经济委员会副主任，上海航天信息科技研究院院长，同济大学城市风险管理研究院副院长、教授、博导）

作者：伍爱群
编辑：陈瑜
责任编辑：杨逸淇

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