法制日报11月23日消息，拆违的理想状态是“即违即拆，老违快拆”，然而现实情况却是执法流程尚未走完，违法建筑早已雨后春笋，这就是拆违执法的尴尬。近日，上海市黄浦区出台《黄浦区拆除违法建筑执法办案指导意见》（以下简称“拆违十条”），旨在通过整合执法力量，重构执法流程，实现执法规范和执法效能的有机统一。

“今年，我区为了有效破解城区发展短板瓶颈，优化提升城区发展环境和品质，提出了重塑老城厢的实施意见，加强城区顽症综合治理就是一项重要的工作任务。面对重重难题，我们在法治的基础上，做到了高效拆违、和谐拆违，并在实践中总结出了‘拆违十条’，实现了整治效果、执法效果和社会效果的有机统一。”黄浦区依法治区办常务副主任、司法局局长刘辉说。

现实与理想的矛盾

现在的“聚奎新村”才算是名副其实的“新村”，一排排刚刚结顶的崭新楼房看着令人爽心悦目。这里原是建于上世纪60年代的直管公房，居住面积普遍较小，于是日积月累，家家户户都在窗外挂个“吊脚楼”，两根拳头粗的钢管，贴着墙壁一支撑，上面“长”出一排小房间，楼与楼之间将近5米的间距，被简易棚挤得只剩一两米宽。数据显示，该小区287户居民中，有245户违法搭建，共有违建441处，其中“吊脚楼”68个。

今年年初，这里被定为黄浦区“补短板、治顽症”社会环境综合治理工作的重要区域后，经过综合整治，这才有了现在这一新貌。“以前楼上搭阁楼，楼下墙开裂；外面落大雨，屋里落小雨。发生火灾，消防车别想开进来，住在里面心慌慌。”严大爷住在这里已有50余年，他说，“现在不但违建拆了，还改造成了新楼房，一应俱全，这是好事，我们支持。”

据了解，像“聚奎新村”这样的老城厢，黄浦区还有很多。截至今年6月，全区违法建筑超过了2.1万处，面积总量29万多平方米，每月还有不少违法建筑冒出来。如何依法有效拆除老违建、遏制新违建，这道难题摆在了黄浦区面前。

“难就难在执法规范和执法效能不统一，现有的拆违相关法律众多、内容复杂、规定不全面、彼此间交叉重叠，同时执法力量分散、权责不清，常常相互扯皮。以至于出现了拆违工作‘作为难，难作为’的现象，长期以来违法建筑越来越多，积重难返。”黄浦区人民政府法制办调研员张中南告诉记者。

在这种情况下，“拆违十条”应运而生。张中南认为，作为上海市第一份拆违的区级成文指导性意见，最大的特点就是积极整合法律资源，充分发挥法律适用的倍增效应，构建具有区域特色的拆违机制。

规范和效能的统一

“以前的拆违执法是一个多部门分段负责的‘流水作业’，一个正在搭建的违法建筑，从立案到结案至少要两个半月，已建成的违法建筑执法程序更长，需要一年左右。而违建的施工往往一夜间就能搭出半间房，一个节假日就能搭起一层楼，执法行动往往追不上违法行动”黄浦区城市管理行政执法局副局长王文震说。

为此，“拆违十条”打破了原有条上“自扫门前雪”的局限，突出块上网格化管理的优势，以街道为单元格，汇集城管、公安、消防、规土、房管和市政建设、市场监管、物业等单位和部门力量联勤联动，有效形成条块结合、以块为主的工作模式，整合执法力量，提升执法效率。

“拆违十条”创新性地将违建分成三类：一是正在搭建的，二是占用道路和公共场所的，三是其他已建成的。针对这三类违建，“拆违十条”重构执法流程，对第一类违建，要求适用立即拆除程序，48小时内实施强制拆除；对第二类违建，要求适用立即代为强制拆除程序，在事实认定后最快7天就可以走完全部程序；对第三类则要求适用一般程序。从目前实践来看，80%以上的违建属于前两类。

“给违法建筑分类，既可以从现有的法律法规中找到更利于提高执法效能的依据，又可以针对性的解决现实难题。比如，可以遏制违建蔓延势头、消除公共安全隐患，降低执法成本，提高执法效率等。”王文震说。

“拆违十条”还规定，对于正在建造和突击建造的违法建筑一律不予补偿。“这样可以防止有人利用扩建和加建房屋征收补偿面积收益，缓解和减少不必要的矛盾和冲突。”王文震解释说。

实践和民意的和谐

轮渡公司的退休工人老路居住在豫园小区已有60余年，现在孩子们都搬走了，老人却依旧选择留下。不久前，老人十多年前加盖的一个违建淋浴棚被拆除了，现在被改成了一个花坛，即便入冬了，花坛里依旧郁郁葱葱……

在拆违行动中，黄浦区城市管理行政执法局拆违指挥部负责人戴革平成了老路的好朋友，几个月来，这位同济大学建筑专业的高材生充当了这个小区众多蜗居的“梦想改造家”。近日记者走进了老路家，这里虽然空间狭小，但经过改造后，布局显得合理科学，功能齐全又不失美感。

其实，像豫园小区里发生的故事在黄浦区今年的拆违行动中数不胜数。厅西路菜场位于上海市立达中学门口，脏乱差的环境和路面违章、无证设摊交织错落，区域环境整治问题成为令人头疼的难题。黄浦区半淞园路街道党工委、办事处通过适用“拆违十条”，坚决拆除了路面51处沿街违章建筑户，焕然一新的厅西路区域综合治理项目得到了学校家长、社区居民的共同称赞。

最近大半年来，执法人员走进群众家里，详细了解各种情况，制定专门的一户一方案，使“拆、建、管”三个环节无缝衔接，执法实践获得民意的支持。

“拆违十条，不仅仅是一拆了之，在严格执法的同时，必须解决群众实际困难，关注拆违背后的民生问题。”黄浦区外滩街道办事处副主任丁琦宁说:“我们从安全保障和基本生活服务两大需求入手，加强堵疏结合，推进拆违和民生改善的同步进行，实现和谐拆违。”

截至目前，黄浦区“补短板、治顽症”社会环境综合整治区域内共拆除违法建筑2056处，面积2.6万平方米，在拆违过程中未发生一起激烈矛盾，也没有出现一起行政复议、行政诉讼。