核心观点

当前中国处在特殊发展时期，大量外出务工人员为我国经济建设作出了特殊贡献，但也因多种复杂的现实原因，形成了数以千万计的留守儿童，这种现象短时期内恐怕难以消除。国务院出台文件意味着农村留守儿童问题迎来了破题之道。有关部门应该尽快制定一部“儿童福利法”，为建立普惠制的儿童福利制度撑开法律的保护伞

刘武俊

破解农村留守儿童侵害难题

国务院日前发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，明确建立强制报告机制。根据该机制，学校、幼儿园、医疗机构、村(居)民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员，在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。《意见》明确，父母要依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务。外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护，不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活。

当前中国处在特殊发展时期，大量外出务工人员为我国经济建设作出了特殊贡献，但也因多种复杂的现实原因，形成了数以千万计的留守儿童，这种现象短时期内恐怕难以消除。不过，国务院出台文件意味着农村留守儿童问题迎来了破题之道。

应该尽快制定一部“儿童福利法”

近年来，留守儿童非正常死亡的惨剧屡有发生，意外伤害、自杀、被性侵、误入歧途等等负面事件，常常发生在留守儿童群体。2015年6月9日深夜的贵州毕节，14岁留守少年张启刚带着三个妹妹，在门窗紧闭的楼房中服下农药，抢救无效死亡。而3年前毕节市的一个冬夜，5个躲在垃圾箱里的留守男孩烧炭取暖，一氧化碳中毒而亡。宁夏灵武市一个村庄内，过去一年间，有12名幼女在村里的幼儿园被教师性侵，其中11人为留守儿童。据统计，中国每年有近5万名儿童死于意外伤害，其中大部分是留守儿童;2014年一份调查数据显示，49.2%的留守儿童在过去一年中遭遇过不同程度的意外伤害。留守儿童之殇再次敲响困境儿童尤其是留守儿童福利保障的警钟。中国亿万儿童尤其是六千多万农村留守儿童，亟待相关政策乃至法律法规撑起一片蓝天。

保护儿童权益是政府义不容辞的责任。中国是《儿童权利公约》缔约国，却至今没有专门的儿童福利法，儿童救助保护体系极不完善。目前,有关儿童福利、权益保护方面的法律规定,散见于未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、义务教育法、残疾人保障法、收养法、刑法、治安管理处罚法以及民法通则等相关法律中，缺乏一部系统的专门的儿童福利法。近年来，侵害儿童权益事件时有发生，但因儿童福利基本制度缺失，导致部分受侵害儿童的权益难以得到有效维护。有关部门应该尽快制定一部“儿童福利法”，为建立普惠制的儿童福利制度撑开法律的保护伞。近年来民间完善儿童福利保护的立法呼声越来越高。全国政协委员韩红曾提交《关于制定<儿童福利法>的提案》，呼吁尽快制定“儿童福利法”。

一个文明法治国家必须恪守的道义和良心

“儿童福利法”应当规定，老师、医生、照养孩子的人、警察等发现有儿童权益受损，必须及时报告专门机构。虽然现行法律规定了可以撤销虐待子女的父母的监护人资格，但并未明确由谁代孩子提起诉讼。即使有人代受害儿童提起申请，法院也不敢轻易判决，因为一旦撤销了受害儿童父母的监护人资格，孩子将无人抚养。

“儿童福利法”应当规定“强制报告制度”，规定老师、医生、照养孩子的人、警察等人群发现有儿童权益受损，必须及时报告专门机构，如不报告将面临问责。

“儿童福利法”应当全面系统地保护儿童的各项权益，儿童的权利最重要的是生存权，包括生命安全权和生活保障权，儿童都拥有固有的生命权和健康权，包括享有医疗保健服务在内的保证生命健康的权利。受保护权也是儿童享有的重要权利，受保护权是指儿童享有不受歧视、虐待和忽视的权利，包括保护儿童免受歧视、剥削、酷刑、暴力或疏忽照料，以及对失去家庭和处于困境中的儿童的特别保护。

“儿童福利法”应当明确界定政府、社会和监护人的职责，特别是要进一步明确政府部门的职责。儿童的健康成长需要来自父母和政府双方面的帮助，当父母不能履行职责时，政府就应当承担起责任。

“儿童福利法”应当针对父母监护不力明确具体的法律应对措施。我国法律规定，对严重不称职的父母，法院可以根据有关人员和有关单位的申请剥夺父母的监护权。但实践中，这个规定执行起来有相当大的难度，谁是申请人，谁又是新的监护人，都需要法律上进一步明确。国际上通常的做法是由政府提出申请剥夺不称职父母的监护权，因为只有政府有能力证明孩子的父母监护不力，也能提供福利帮助。

当然，“儿童福利法”立法需要一个过程。现实的策略是国务院尽早出台行政法规性质的“儿童福利条例”，再由全国人大常委会适时制定“儿童福利法”，将留守儿童的权益保障尽快纳入法治轨道。加快推进儿童福利立法，为亿万儿童特别是百万困境儿童撑起一片蓝天，这是一个文明法治国家必须恪守的道义和良心。

(作者为司法部《中国司法》杂志总编辑、研究员)