被喻为“上海城乡发展一体化路线图”的《中共上海市委、上海市人民政府关于推进新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》（以下简称《若干意见》）已于近期正式出台。

党的十八大报告提出，推动城乡发展一体化是加快转变经济发展方式的重要任务。习近平总书记在上海工作时就指出，上海要敢于攻坚克难，突破瓶颈制约，努力解决城乡之间的发展不平衡问题，在推进城乡一体化方面走在全国前列。对于第一产业增加值占比仅为0.5%，城镇化率已经超过90%的现代化大都市而言，上海的“城乡发展一体化”之路如何“走在前列”？为此，市委把《推进本市城乡发展一体化》作为2014年重点调研课题之一，开展看一年摸家底、找问题、出思路、谋对策的密集调研。

支持农村力度将明显加大

“促进本市城乡发展一体化重在落实‘三倾斜一深化’，发挥新城和新市镇对城乡发展一体化的推动作用，逐步缩小城乡差距。”按照市委书记韩正多次强调的这一理念，《若干意见》重在从体制机制的顶层设计上“破解城乡二元结构、明显缩小城乡差距”，力争使上海率先走出一条以人为本、四化同步、生态文明、文化传承的新型城镇化道路，以高质量的新型城镇化推动高水平的城乡发展一体化。今后，城市支持农村的力度将明显加大，郊区农村整体面貌将明显改善，农民生活水平和质量将明显提高。

制度设计亮点多、政策措施干货多，新鲜出炉的《若干意见》让人眼前一亮。经过系统深入的调研，课题在总报告、专项报告和专题报告的基础上，形成了“1”和“21”的政策文件体系，“1”即《若干意见》，是指导今后一个时期本市城乡发展一体化工作的总体性文件；“21”是指围绕《若干意见》已出台和即将出台的21项配套性政策文件，涵盖了深化完善镇村规划体系、加快农业结构调整、强化农村生态环境整治、加强郊区农村基础设施建设、促进基本公共服务均等化等8个领域。记者从市发展改革委获悉，上述配套政策中已有4项出台实施，3项即将出台，其余14项将于一季度或上半年陆续出台实施。

调研素材多达300多万字

课题调研工作从去年2月启动，始终坚持从“问题导向”入手，从“摸清家底”开始，由市委副书记、市长杨雄担任课题调研组组长，相关市委常委、市政府副市长任副组长，全市20多个部门和9个郊区县相关人员全程参与，走田头、进农家，问需于民，问计于民。市领导强调，上海要当好全国改革开放排头兵，科学发展先行者，不能回避城乡之间发展不平衡、不协调的突出矛盾和现实问题，缩小城乡差距要抬高城乡发展一体化的底部水平。据不完全统计，各种类型调研达500多次，座谈会达400多场，形成了300多万字调研素材。课题调研在收集梳理具体问题的基础上，最终聚焦6个突出问题，包括城镇发展中的不平衡不协调，都市现代农业发展水平参差不齐，农村生态环境建设任重道远，郊区局部交通网络有待加强，城乡基本公共服务均等化面临瓶颈制约，农村社会保障和非农就业水平需要进一步提高，等等。

政策调整力度之大近年少有

找准问题，对症下药。《若干意见》提出了推进新型城镇化、转变农业发展方式、改善农村人居环境和生态环境、提高郊区交通设施建设和管理水平、着力解决好农村地区社会保障问题和离土农民就业问题、着力推进城乡基本公共服务均等化、推动郊区农村产业转型升级、推进农村集体经济组织产权制度改革和农村土地制度改革、加强郊区农村管理和社会治理等9个方面的政策措施。例如：针对郊区农村生态环境整治任务重及基础设施较为薄弱问题，今后将把基础设施和环境整治的重点进一步布局在郊区，推进郊区轨道交通、国省干道、区区对接道路以及河道整治等一批对改变郊区农村面貌有重大作用的项目建设，一些原由市区财力共同承担的项目调整为市级为主承担，一些原由区级承担的项目（如区管省道等）调整为市、区共担。又如：围绕公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜，今后对事关社会公平、外部性强以及跨区域的基本公共服务事项如义务教育等，逐步提高统筹层次，探索统一的建设和管理标准，建立市与区县相结合的投入机制。据了解，许多政策调整力度很大，为近年来少有。

一体化不是一样化

“城乡发展一体化，不能片面理解为城市郊区一样化。”调研课题在探索上海城乡发展一体化路径时，特别注重“把握一个内涵”，即城乡发展一体化既要“求同”，强化一体化；也要“存异”，避免等同化。今后，上海将在发展理念、城乡规划、资源配置和政府服务等方面强化一体化；同时，也要正视城乡之间在空间形态、功能定位和管理治理等方面的客观差别，以及不同地区发展阶段和生产力水平的差异，尊重发展规律，避免城乡一样化和均质化。比如，针对承担农业生产、生态保护、耕地平衡等重要任务的纯农地区，上海将专门出台支持纯农地区发展的相关政策，明确“把地种好、把人管好、把环境搞好”的发展目标和相应政策，在考核机制上体现差别化，并对村级组织的基本运转经费给予保障。

上海城乡发展一体化“路线图”，最终的落脚点是让郊区百姓真真切切得实惠。目前，上海还有约140多万的农业户籍人口，在推进新型城镇化和城乡发展一体化的过程中，本市将积极推动农村集体经济组织产权制度等重点改革，切实注重维护好农民的土地承包经营权、集体收益分配权和宅基地使用权等各项权益，让农民放心种地、放心进城进镇。上海还将推动农村生产生活方式转变，加快实现由“物的新农村”向“人的新农村”的转变。《若干意见》将针对务农农民、离土转移农民、老年农民等各类群体的生活状况和诉求，实行分类施策。按照未来蓝图，上海农村生产生活方式都将发生深刻转变，“当农民”将不再意味着身份鸿沟，而是代表着体面职业的一种。