一名小女孩一手拿英国国旗，一手拿支持留欧旗帜参与到了脱欧公投中。这次公投已经改变了英国乃至欧盟的命运。东方IC

本报记者吴雨伦

“翻开每一段历史，我们都能发现，人民一旦失去制约，与专权者并无区别。他们独裁、残忍、野蛮。多数人永远毫无例外地剥夺少数人的权利。”两百年前，美国开国元勋亚历山大·汉密尔顿曾这样评价全民公投。

两百年后的今天，公投几乎成了2016年的年度词汇。从英国脱欧到意大利修宪，从哥伦比亚和平协议到新西兰更换国旗，全民公投在世界各地越来越频繁地上演着，并产生了诸多深远的影响。然而，正如汉密尔顿所言，看似最能体现民主的公投的背后却隐藏了各种问题。

雅典公民大会是公投的雏形

“我呢，总是第一个到场，随便找地方坐下。没朋友跟我来，所以整场公民大会我都在叹气、打哈欠、伸懒腰、放屁，实在不知道做什么时，就在地上乱画，拔身上的毛，算自己的账。”这是古希腊作家阿里斯托芬在《阿卡奈人》中关于雅典公民大会的真实写照。这种支付给公民费用的表决大会，正是现代全民公投的雏形。当时古希腊的重要事件，均由公民大会投票决定。议事范围涉及立法、外邦人决断、选举、审查官员等方面，每年约举行40场。

雅典公民大会仅仅是公投的雏形，而真正的人类历史上第一次公投诞生于两千多年后的法国大革命期间。彼时法国东南部城市阿维尼翁来到了自身命运的十字路口。自14世纪罗马教皇将教廷搬迁至此后，阿维尼翁一直被教皇统治。然而，在这个显然更亲近巴黎的城市，当地人早对教皇心生不满。于是1791年，市民们组织了全范围投票。最终在15.3万名投票者中，超10万人支持阿维尼翁并入法国。

阿维尼翁投票事件，使得“全民公投”这一概念正式诞生。随后，美国总统威尔逊以此为蓝本，进一步提出“民族自决”———由民众自己决定自己的命运，这种本应该是民主终极表现的形式，却最终在历史演变中逐渐变味，沦为政客手中的工具。1848年，为对抗奥地利，法国拿破仑三世支持在意大利地区举行公投实现国家统一。希特勒十分迷恋全民公投这种民主形式。1938年二战前夕，希特勒领导的纳粹德国以全民公投的方式吞并奥地利。

被政客与政党作为工具利用

在过去五年间，世界正在见证新一轮公投浪潮。从埃及到克里米亚，从苏格兰到加泰罗尼亚，从希腊到新西兰，公投的脚步遍及世界各个角落。公投的目标也越来越多样化，有的是为了通过一部新宪法，有的是为了脱离某个组织，还有的似乎只是为了决定一件并不重要的事，例如是否在公共场合禁烟。

政府决定推动公投，往往是因为他们想要推行某项变革，并寄希望于民众。自今年7月土耳其发生未遂政变以来，已有数以万计的人被逮捕。总统埃尔多安准备举行公投，以决定是否恢复死刑，是否取消入盟谈判，以及修改宪法。

公投也被政党用来为政治改革造势。一直主张脱离英国的苏格兰民族党正是很好的例子。尽管苏格兰人在2014年的独立公投中以55.3%的反对票未能实现独立，但当政治气候成熟的时候，苏格兰民族党依然时刻准备着发起下一次独立公投。在其他地方，全民公投也用来解决历史重要问题。今年10月，哥伦比亚举行了长期和平协议的全民公投。在新西兰，政府则耗资2600万纽币对是否更换国旗进行公投。

在法国和荷兰，公投甚至被极右翼政党当作拉拢选民的工具。玛丽娜·勒庞向支持者保证，如果能赢得2017年大选，她将举行法国的退欧公投。同样在荷兰，极右翼政党荷兰自由党党首基尔特·威尔德斯承诺如果明年3月能成功当选首相，将推动荷兰的退欧公投。

根据格拉斯哥大学教授马尔科·哥尔多尼的说法，公投越来越多的原因是“当代代议性民主的限制与危机”，投票者觉得领导者与他们的生活脱节。英国2015年大选前夕，三大主要政党———工党、保守党与自由民主党都曾宣称要留在欧盟。但在今年的脱欧公投中，1740万的英国人选择了对欧盟说“不”。

伦敦国王学院教授韦农·波格丹诺也认同此观点，“人们认为，代议性民主让民众远离了政治权力。他们认为政客们遵循政党的指示，不一定符合民意。”12月4日的意大利公投也是相似的模式。意大利脱欧并不在总理伦齐的议程上，但伦齐将其政治生涯未来押在宪法改革之上，但最终演变成了意大利公众评价伦齐的机会，令其黯然下台。

“多数人暴政”和“少数人专政”

对于个人来说，公投是最能表达意见的途径。伦敦国王学院客座教授、心理学家阿曼达·希尔斯认为，越来越多的公投对个人来说是参与政治、塑造自身未来的机会。她表示，如果投票结果未朝他们所期望的方向发展，年轻人会先发制人，“他们在那天变得沮丧，他们发表评论，变得很苦恼。然后决定去做些什么。”

然而，对于国家来说，选择公投，也同样选择了公投所带来的风险，因为愤怒的投票者们往往会让公投产生出乎意料的结果。英国脱欧正是明显的例子。时任首相卡梅伦对公投留欧很有信心，但是最终的结果出乎大多数人的意料。哥伦比亚总统桑托斯也将是否同意和平协议的选择交给公投，但民众出乎意料地选择拒绝。在经过多年与哥革命武装力量谈判与数十年的战争后，哥伦比亚人怎么可能对和平说不？　但他们确实说了不。因为，通常每一位投票者只会关注自己的利益，而不会或很少去考虑国家整体的利益。

据分析，全民公投与其他制度相比，更易受到媒体的影响。因为选民中很大部分的人并不知道政策的真正影响，而只能通过从媒体获得的信息来做出自己的选择。在英国人选择脱欧后，有大量英国人搜索“欧盟是什么”的细节，便说明了他们在做出选择之前并未了解事实的真相。因此，能够控制媒体的人也就很容易操纵全民公投的结果。在社交媒体上，这样的争论被不断放大，半真半假的叙述、阴谋论与真相竞争，而简单的口号通常能赢得胜利。

乔治城大学教授简森·布伦南表示公投的投票者就像善变的体育迷。“当他们支持的一方获胜，他们喜欢公投；但当他们支持的一方败北，他们就讨厌公投。这就是为什么我们有代议制的议会。”

甚至赢得公投也被描述为一场溃败，因为公投突出了社会中的分裂，而领导者却倾向于掩盖它。英国在脱欧公投中撕裂成了对立的两方，激烈的造势活动将“差别”强化成了“怨气”。双方大肆进行负面攻势，争吵不休，互相攻击。匈牙利总理维克多·欧尔班请求本国民众拒绝欧盟的难民分摊计划，几乎所有投票者选择了赞成，但更多的匈牙利人待在家中，不愿意扮演布达佩斯与布鲁塞尔的战争炮灰。

与此同时，直接民主制度的弊端也被越来越多的人提及。美国密歇根大学法学院教授葛罗萨在《外交政策》上撰文称，直接民主容易导致“多数人暴政”和“少数人专政”。直接民主要求全民对每一个问题都持明确的、或赞成或反对的立场，往往也是极端立场。它无视问题的复杂性和含糊性，这种决策往往鼓励人们诉诸一时的情绪，而不是理性的判断。

而在一些政治体系健全、民众理智的国家，公投已经成为生活的一部分。瑞士一直在举行公投，在过去的20年中几乎举行了近200次，范围从修建隧道到税收政策到移民。美国的许多州同样如此。布伦南表示，“建立在体系上的直接民主，有什么比这更公平呢？我们，民众，有我们的想法。”

用投票解决一切的“公投之国”

本报记者吴雨伦

说起全民公投，瑞士无疑是直接民主的典范，被外界称为“公投之国”。靠全民投票表决国家的大小事务，已经成了瑞士人生活方式的一部分。从1848年成为统一的联邦制国家至今，瑞士已经进行过570多次全民公投，超过其他所有国家公投次数的总和。

投票议题更贴近生活

拥有800万人口的瑞士国民平均每年要举行四次全民公投，其投票频率超过世界上任何一个国家。通过全民公投、公民动议案等民主形式，公民可直接参与政治程序。

瑞士并没有最高法院的违宪审查权，针对议会通过的新法案，通过全民公投的形式，瑞士公民拥有最后的决定权。在新法案通过后的100天内，公民收集五万个有效签名即可要求对国会的决定进行全民公投。只需要得到大多数民众通过即可否决除宪法以外的任何普通法律，而涉及宪法修正则必须要多数州和多数公民的双重通过。

另一方面，无论是国防这样的国家大事、环保这样的社会事务，还是类似动物屠宰方式的道德问题，公民都可以进行提案，只要在18个月以内收集十万名公民签名，提案就可以进入全民公投程序，有望成为宪法修正案。然而要想生效，提案必须在全民公投中获得多数公民赞同，和多数州赞同。

据英国《每日邮报》报道，与欧洲十五个国家的公投相比，瑞士的公民投票议题更贴近生活。2008年9月，瑞士经由全民公投通过了一项关于动物权利的新法律———“保护动物权利，让它们活得体面，死得有尊严”；2012年3月，瑞士公民以50.6%的赞成率投票通过了限制度假住宅的提案，规定度假住宅占一个城镇或乡村住宅的比例不应超过20%；2012年9月，瑞士就是否在餐厅、酒吧等地全面禁止吸烟举行全民投票，超过六成民众反对这一议案。瑞士人通过手中的选票直接决定国家的大小事宜，这种直接民主制度让许多瑞士人自称为“世界上最有权力的选民”。

对手中的权力高度负责

据英国《卫报》分析，瑞士全民公投的普及是由瑞士国情决定的，而且每年四次全民公投所花费的巨大人力和财力资源，也只有瑞士这种人口少而又富裕的小国才能实现。举行一次全民公投的代价确实不菲。根据瑞士联邦政府官方网站的数据，一个公民动议所需的费用约为15万瑞士法郎。联邦办事处估算，组织和进行一次联邦级全民公投需要700-800万瑞郎(约合4552-5202万元人民币)。

然而与财力资源相比，瑞士人在公投时始终将国家和社会放在首位，更是公投能在瑞士取得成功的关键原因。因为担心拉低效率，影响政府运转，瑞士人多次投票拒绝由国民直接选举其最高政府首脑。自瑞士联邦自1848年成立以来，全国最高领导层联邦政府一直由国会每四年进行选举。

反对全民选举最高政府首脑的理由很简单：一旦进行全国大选，候选人会耗费大笔资金和大量时间在全国范围内广泛宣传，而且还会影响联邦委员集中精力做好本职工作，因为他们还要为再次当选而分心。同样因为担心影响效率，瑞士选民也不要更多外交协议投票权，而将更多的关注点放在生活议题上。

拥有最多的权力，却不滥用权力，瑞士人时常为了国家大局做出“不利于己”的投票。2012年3月，瑞士选民以66.5%的比例否决了工会提出的每年六周带薪休假的福利提案。反对者认为，增加假期并不会减少工作压力，反而会增加工作成本，影响瑞士经济。2013年瑞士第三次以高票否决了取消义务兵役制的提案，同意保留传统制度，所有男性公民必须服兵役。

今年6月，瑞士人再次做出了令外界看来不可思议的决定：拒绝“全民补助计划”，即每人每月无条件得到2500瑞士法郎的政府补贴。可以说，是瑞士人对手中选票的负责成就了今日瑞士引以为豪的直接民主的典范。作为世界上实行直接民主制度最早的国家，自19世纪以来，瑞士就开始在联邦层面实行直接民主制度，正是几代选民的高素养让这一制度得以持续发展并取得成功。