核心观点

食品安全是全社会共同的话题。人大常委会为制定一部能够满足社会需求的《上海市食品安全条例》，通过媒体广泛征求社会意见，在进行了三次审议之后，又提交本次人大全体会议审议，为便于代表审议，对条款逐一作了说明，还提供了较为详细的背景资料，这些都体现了民主立法的精神，是值得肯定的。相信经过全体代表的认真审议，本市有望出台一部反映社情民意、真正管用的关于食品安全的地方性法规，让上海食品安全的状况进一步改善

这几天，市十四届人大第五次会议上，各代表团正在分组审议　《上海市食品安全条例　(草案)》，这部法规本周五将在全体会议上付诸表决。

地方性法规一般由人大常委会制定，只有少数事关重大的法规才由人民代表大会制定，比如规范立法工作的《制定地方性法规条例》。但近年来，市人大常委会将覆盖人群大、与市民权益密切相关的一些法规的审议和表决也列入人代会议程，去年是《老年人权益保护条例》，今年则是这部事关每个市民健康的法规。

“食以安为先”已成全社会共识

俗话说“民以食为天”，说明吃饭问题的重要性。在食品匮乏的日子，首先要解决吃饱的问题，当中国已解决温饱问题，奔向全面建成小康社会这个目标时，食品安全的要求凸现出来。食品的产地是何处，品牌是否优质，食品是否过了保质期、有何添加剂以及农药低毒与否、有无残留等，成了市民购买食品时普遍关注的问题。说“食以安为先”已经成为全社会共识应该不过分。

所谓食品安全，是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。照理说，向社会提供安全食品，是对食品行业起码的要求，但是，鉴于市场经济目前的环境、现有的相关科技水平以及政府部门的监管手段，做到这一点也是极高的要求。媒体曾报道过一些在全国产生重大影响的食品安全事件，如，南京冠生园使用过期月饼馅料事件，还有湖南镉大米、山东毒生姜事件，上海福喜公司使用过期肉事件，苏丹红鸭蛋、瘦肉精、地沟油等，说明食品安全事件的发生还比较频繁。生理学家的研究表明，大多数生物不会使我们生病，但不恰当的添加物和病菌会以各种稀奇古怪的方式使我们生病。添加三聚氰胺，导致食用阜阳奶粉的婴儿患上“大头症”；食用瘦肉精喂养的猪肉，可能发生四肢震颤症状甚至心力衰竭，更为严重的是，一些优秀运动员在国际赛场拼搏得来的金牌因此被收回，造成很坏的国际影响。这些事件虽然偶发，但搅得全社会人心惶惶，面对琳琅满目的食品，人们充满疑虑，无所适从。因此，依法治理，加强食品安全工作刻不容缓。

问题导向，提高立法的有效性

食品安全已经纳入总体国家安全观。中央在抓紧完善农产品安全质量监管体系，上海市委、市政府提出了“最严的执法、最严的监管、最严的准入、最严的处罚、最严的问责”，坚持“产管并重”，严把从田头到餐桌、从饲养场到餐桌的每一道环节，从源头治理“餐桌污染”，以保障人民群众舌尖上的安全。在这样的背景下，市人大制定《上海市食品安全条例》必须按照上述“五个最严”的要求，吸收管理中的经验教训，针对现实中存在的突出问题，制定可执行、可操作的相关规则，使这部法规管用、有效。

这部地方性法规草案有8章113条，很具规模。对食品安全风险监测、评估和食品安全标准，食品生产经营，食品生产小作坊和食品摊贩，食品安全事故预防和处置，监督管理等做了较为系统的规定。其中，吸收了实践中的一些成功经验。针对食品安全方面存在的问题，上海近年在监管方面采取了很多措施，取得了明显的效果，也积累了不少成功经验。比如，上海食药监管理部门要求大型餐饮店、食堂必须配置油水分离器，分离出的地沟油由专门公司回收后加工成生物柴油，供公交车辆使用。他们还花气力研究探索解决“前店后工场”食品安全问题的办法，以及家庭生产的地方特色食品安全管理办法。此外，餐饮行业协会等组织和第三方社会企业在餐饮单位逐步推广“6T”管理标准　(天天处理、天天整合、天天清扫、天天规范、天天检查、天天改进)，力求从根本上提高食品安全管理水平。相关做法和经验在条例中都有所体现。

关键在于法规的实施

法规的价值取向固然重要，但是，法规不只是表明立法者态度的宣言，而是用以确认、保护和发展人民所期望的社会关系和社会秩序的行为规范，它的生命在于能够得到有效执行和遵守，产生立法者所期望的效果。如果不能在社会生活中得到执行和遵守，法规就成了一纸空文。

因此，在立法阶段要考虑法规的可执行性，在法规颁布后，则要狠抓执法。到2020年，我国要实现全面建成小康社会的目标，所谓全面建成小康社会，包括基本建成法治政府，法治政府当然是文明执法的。但是，文明执法不是优柔寡断，更不是互相推诿，该出手时不出手，在食品安全领域执法尤其不能手软，而应当做到“五个最严”。执法是行政机关的法定职责，食药监部门是代表国家执法的，因此

应当积极主动履行职责，保障法律法规的贯彻执行。在对市场进行监督检查，依法命令企业遵守相关法律法规时，只要在法律法规和授权的范围内，就可以自行决定和直接实施执法行为，无须与行政相对人协商或征得他们的同意。

在抓执法的同时，也要抓法规的遵守。所有与食品安全相关的企业事业单位以及个人，都应当遵守法律法规。利益会诱导一些人突破法律法规，指望大家自觉遵守法律法规，从而解决食品安全问题是不现实的。而且，食品安全也不可能毕其功于一役，稍有疏忽就可能出问题，甚至严厉惩治过的问题又卷土重来，因此必须常抓不懈。对违反法律法规的，都应当记录进诚信档案，并充分发挥诚信档案在建立市场经济秩序中的作用，让失信者付出代价。

食品安全是全社会共同的话题。人大常委会为制定一部能够满足社会需求的　《上海市食品安全条例》，通过媒体广泛征求社会意见，在进行了三次审议之后，又提交本次人大全体会议审议，为便于代表审议，对条款逐一作了说明，还提供了较为详细的背景资料，这些都体现了民主立法的精神，是值得肯定的。相信经过全体代表的认真审议，本市有望出台一部反映社情民意、真正管用的关于食品安全的地方性法规，让上海食品安全的状况进一步改善。

文/沈国明 (作者为上海市人大代表，上海交大凯原法学院教授)