陈宪

核心观点

通过收费筹集公路养护管理经费是交通运输部的事，其标准、预算和执行都是它自己的事。我们不难发现，由利益相对超脱的税务总局和财政部来做这件事更合适，由利益相对紧密的交通运输部来做这件事是不那么合适的。通过这个案例，我们也不难发现，打破部门利益藩篱的难度很大，但迫在眉睫

日前，交通运输部发布了《收费公路管理条例》修订征求意见稿（下简称“修订稿”）。已有法律专家质疑，修订稿是根据《公路法》制定和修改的，按照《立法法》所要求的“下位法不得抵触上位法”的原则，必须跟《公路法》保持一致。如果要突破《公路法》的规定，则必须先修改《公路法》。目前看到的修订稿与《公路法》存在诸多抵触，包括统借统还和长期征收养路费等。这是交通运输部必须首先回答的一个问题。

跟《公路法》存在诸多抵触

作为长期关注收费公路的经济学者，我对修订稿以及相关官员和专家在发布会上的言论提出以下质疑。其一，修订稿规定：“政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后，可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费。”对此，交通运输部相关官员表示，经过充分调查、研究、论证后认为，高速公路按“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。笔者认为，高速公路长期收费，即无限期收费，兹事体大，不能由交通运输部自己给自己授权，而必须得到《公路法》的授权（现行《公路法》没有这个授权），或者制定专门的《公路收费法》，授权交通运输部或其他政府主管部门，依法征收。

其二，公路是公用事业，不是公共服务，更不是基本公共服务。因此，世界各国（包括中国），本来就不存在用路者不付费的问题，但是，用路者的付费标准、以什么方式付费，需要充分研究和论证。也就是说，即便是无限期收费，也不是无限制收费，收费的标准和方式都是至关重要的事情。修订稿对高速公路养护管理收费标准作了以下规定：“应当低于偿债期和经营期的收费标准，根据实际养护运营管理成本、当地物价水平以及交通流量等因素计算确定。”显然，这样一个简单的原则性的规定，能防止各地可能出现的制定标准不规范、标准过高的问题吗？笔者表示极大的怀疑。

其三，除了收费标准的制定，还有以什么方式收费的问题。交通运输部的相关官员说，“今后高速公路注重效率，依靠收费；普通公路照顾公平，依靠税收。”这一说法也和《公路法》相悖。《公路法》第三十六条规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”国务院已在2009年1月1日起，实施了成品油税费改革。目前，我国普通公路的养护经费已经以燃油附加税的形式含在成品油的油价中，不再另行收缴。其实，《公路法》所指的“公路养护资金”，并未专指普通公路，可以理解为包括高速公路，只是在开征燃油附加税时，国务院令其只适用于普通公路，将来适用于高速公路是题中应有之义。

“费改税”改革方向不能动摇

按照中国目前的税制，至少有四个税种与筹集公路养护管理费用有关，即车辆购置税、消费税（指其中的成品油消费税）、车船税和燃油附加税。前三者应部分用于公路养护管理，燃油附加税则全部用于公路养护管理。根据国际经验，在油价中成本和税收（在我国，是成品油消费税和燃油附加税）达到1:1的情形是比较普遍的。税收占比更高的情形也不少见，这一方面是为了筹集公路养护管理经费，另一方面是出于环境保护和资源节约利用。由此也真正体现“用路者付费”，多用路者多付费，同时体现用路者要承担资源环境的代价。这样做是完全合理的。如果将来来自这些税种的养护管理经费入不敷出，继续提高税率，征收拥堵费（这将是大势所趋）和当年财政预算补足都是可以考虑的。但决不能为此放弃收税而收费。有专家以一些发达国家为了解决税收不足的问题，已在向收费公路转型为例，证明我国保留公路收费的必要性和合理性。对此，笔者不敢苟同。我们不能在不同的法制和法治水平的条件下进行这样的借鉴。在我国，痛定思痛形成的“费改税”改革方向不能动摇，能够通过收税解决的问题，不能也不应再通过收费来解决。

打破部门利益藩篱迫在眉睫

笔者认为，交通运输部坚持保留高速公路收费，恰恰暴露了我国现行体制中部门分割、部门利益藩篱的问题。通过收税筹集公路养护管理经费是国家税务总局的事，由此，公路养护管理预算的核准是财政部的事，交通运输部就成为执行单位。通过收费筹集公路养护管理经费是交通运输部的事，其标准、预算和执行都是它自己的事。我们不难发现，由利益相对超脱的税务总局和财政部来做这件事更合适，由利益相对紧密的交通运输部来做这件事是不那么合适的。通过这个案例，我们也不难发现，打破部门利益藩篱的难度很大，但迫在眉睫。

顺便指出，交通运输部经常说，今后占公路总里程97%左右的非收费公路是主体，由一般公共预算保障。占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充，采取收费的方式，向公众提供可自由选择的通行服务。其实，仅仅用里程来说非收费公路是主体，收费公路是补充，是不恰当、不合适的。这是因为，高速公路尽管里程占比低，但它承担的运能、运量是很大的，用交通运输部发布的数据，2014年，国家高速公路日平均交通量为23551辆，日平均行驶量为97423万车公里；普通国道日平均交通量为10899辆，日平均行驶量为89048万车公里。所以，以这个3%和97%来证明企业和居民享受到了更多的“行”的福利，是不那么有说服力的。

（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授）