核心观点

进一步创新社会治理加强基层建设，是适应全面深化改革形势、落实中央社会治理新要求、回应人民群众新期待、实现社会治理新目标的必然选择，是推进依法治理、加强和提高党的执政能力的必然选择，是继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者的必然选择，是加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的必然选择

创新社会治理、加强基层建设，是关系上海发展的一项基础性、全局性重要工作。2014年中共上海市委特将其列为一号调研课题，现最终成果已形成“1+6”文件。深度理解上海基层社会治理面临的形势要求，深入认识基层社会治理存在的突出问题和瓶颈，深刻把握创新基层社会治理的核心与关键，对于全市有效落实课题成果，推进基层社会治理体系和治理能力现代化，具有重大现实意义。

深度理解上海基层社会治理面临的新形势新要求

进一步创新社会治理加强基层建设，是适应全面深化改革形势、落实中央社会治理新要求、回应人民群众新期待、实现社会治理新目标的必然选择，是推进依法治理、加强和提高党的执政能力的必然选择，是继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者的必然选择，是加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的必然选择。

推进国家治理体系和治理能力现代化要求加强社会治理创新与改革。习近平总书记指出，“治理”与“管理”一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。中央“创新社会治理体制”、“全面推进依法治国”、“完善基层民主制度”等重大战略部署，要求上海必须着眼于维护最广大人民根本利益，强化基层社会治理体制机制改革创新，提高依法治理能力，扩大社会主义民主，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力。

上海城市发展的宏伟目标要求加快提升基层社会治理现代化水平。到2020年，上海将要基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，今年中央又赋予了上海向具有全球影响力的科技创新中心迈进的新使命。城市宏伟目标的实现，离不开基层社会治理的强有力支撑和配合，要求基层社会治理加速实现现代化与国际化，为广大居民提供全面优质的配套服务，营造安全有序包容的社会环境，通过释放社会活力来有效激发城市整体活力。

上海城市自身的深刻变化迫切要求创新社会治理、加强基层建设。伴随着“单位人”转变为“社会人”，社会流动性加大，“人户分离”现象突出，外来人口大量持续快速流入。同时，上海城乡布局也在发生巨大变化，中心城边界不断向外拓展，城郊结合部多种社区形态并存，远郊区则出现“空心村”、“空壳村”。这些因素相互交织、影响叠加，迫切要求上海立足基层实际创新社会治理，既要确保人民安居乐业，也要确保社会安定有序。

深入认识当前上海基层社会治理的突出问题和瓶颈

上海基层社会治理具备较好基础，但总体而言，政府主导、多元主体共同参与的社会治理体系尚未有效形成，全市基层社会治理能力尚有待进一步提高。一是政府公共服务和管理在局部范围和领域“缺位”现象严重。远郊地区、快速城镇化地区基本公共服务的供需矛盾突出，部分大镇公共服务的可及性和便捷性不够，政府专业管理不到位的情况较为突出。二是社区共治和自治水平不高，基层社会动员能力不强。政府行政资源不足与社会资源闲置的现象并存，真正能够把多数居民有效动员组织起来的居村两委数量总体偏少，居民自治意识薄弱，部分居民参与社区治理意愿不足。三是社会组织发育不够，在基层社会治理中难以发挥应有作用。在社区专业服务和专业调解等领域，社会组织严重缺乏。社会组织能力不足现象比较突出，整体上仍缺少资源、缺少网络，专业化和扎根基层社区的水平也不高。四是基层党组织的功能发挥相对有限，党的政治组织优势尚未充分转化为治理服务优势。部分基层党组织融入、动员群众的能力不足，依托党建联建，全面挖掘、整合社区资源的力度还不够。

导致基层社会治理问题的主要原因：一是街镇体制机制存在不适应。街镇政府与上级政府部门条块关系不顺，责权不够匹配，职能定位需调整完善，机构设置不够科学合理。二是居村治理体系存在不适应。居村自治能力还不强，内部各类组织关系尚需进一步理顺，居村民参与积极性不高，居民自治的队伍网络、运行机制和物质保障都存在较大问题。三是多元主体参与社区共治方面存在不适应。“政社分开”仍不到位，社会力量参与共治内生动力不足、制度性安排不够，政府对社会组织扶持力度还有待加强。四是基层社会治理的手段方面存在不适应。当前治理手段还较传统粗放，运用法治、道德、信息、协商、契约等多种手段进行有效治理的能力还不足。

深刻把握上海创新基层社会治理的核心与关键

面对新形势新要求，创新社会治理、加强基层建设，客观上需要深刻把握如下几方面核心与关键内容：

首先，深刻把握创新基层社会治理的基本方向是“治理体系和治理能力现代化”。全市创新基层社会治理的目标是，经过3到5年努力，基本形成党的领导坚强有力、政府主导作用积极发挥、社会各方有序参与，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的基层社会治理体系；全面提高改革创新、服务管理、统筹协调、组织共治、引导自治、依法治理等基层社会治理能力，走出一条符合中国国情、上海特点和现代社会治理规律的特大城市基层社会治理新路，为城市治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础，为上海顺利实现“四个中心”和社会主义现代化国际大都市目标提供坚强保证。

其次，深刻把握创新基层社会治理的基本要求是“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制创新”。以人为核心就是要把服务群众、增进人民福祉作为根本出发点和归宿点，把发挥人民主体作用作为创新社会治理的力量源泉；重心在城乡社区就是要把管理服务重心下沉，把经常性具体服务与管理职责、人财物和责权利，对称落到街镇、深入居村，让基层更加有职有权有物有人。把街镇和居村的工作重心，真正转到服务和管理上来；体制创新就是要调整完善街道职能和机构设置，统一取消街道招商引资职能，强化街道服务管理、综合统筹功能，机构设置注重面向基层，更加精干高效。

再次，深刻把握创新基层社会治理的基本方式是“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。系统治理就是要形成党委领导、政府主导、社会协同、居民参与的系统治理格局；依法治理就是要强化法治保障，把法治作为基层社会治理的基本方式，坚持用法治思维和法治方式解决基层各类问题；综合治理就是要广泛采用体制机制优化调整、人财物综合保障、信息化与传统有效办法相促进，自律和他律相结合等多元手段，全面破解各类难题和瓶颈；源头治理就是要依托网格化等平台和民意表达机制，及时从源头预防、发现和协调群众各方面各层次的利益诉求。

最后，深刻把握创新基层社会治理的战略支柱是“加强和改进党的领导”。创新社会治理，核心就是要加强和改进党的领导。要充分发挥街镇党工委在基层社会治理中的领导核心作用，健全基层党建工作与中心工作一起谋划、一起部署、一起考核的规则、程序和制度，改进和完善基层党建绩效考核机制，落实好街镇党工委的主体责任和街镇书记的第一责任。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，深入拓展区域化党建，加强居村党组织“班长”工程建设，引领带动社区各类党组织和广大群众参与社会治理。

文/肖林（作者为上海市人民政府发展研究中心党组书记、主任）