政府在治理国家、行使政治权力时，将领土划分为若干区域，对地方实行分级管理，这些人为划定的区域，谓之行政区。由此，政府出现了 中央政府和地方政府的划分。地方接受中央的行政管理，中央政府国家治理目标的达成，需依靠地方政府的正常运作，故中央又通过监察来督促地方政府。中央政府 在监督考察地方机关的工作、检查其违法失职时，为便于巡察的开展，又会将领土划分成若干区域，这样的区域，是为监察区。监察区是一种单一功能性的区域划 分，但是，在特定的历史条件下，监察区会突破其最初的功能设定，最终演变为行政区。在中国历史上，就曾经发生过两次监察区向行政区的重大转变。

第一次转变，发生于两汉时期。西汉武帝为监察而设置的刺史部，至东汉时逐渐演变为既有行政区“郡”之上的高层行政区“州”。汉武帝创设刺史部的初衷是澄 清吏治、提升政府效率。在武帝之前，汉文帝时，鉴于中央政府的御史对地方官员的监察力度不足，曾派遣丞相史作为特使，巡视地方郡守。但这种临事而差的监 察，对地方官员的震慑力度着实有限。汉武帝即位后，开疆拓土，改革财政，地方郡守的尸位素餐、官商勾结，成为国力提升道路上的重要阻碍。元鼎四年（前 113年），汉武帝出巡河东、陇西和朔方等郡，就亲身领受了地方郡守的失职无能。因此，元封五年（前106年），汉武帝创置了刺史部十三州，每州设一刺 史，专职监察州内的郡守国相。征和四年（前89年），又设司隶校尉部，专门巡察近畿各郡，与刺史相当。刺史对郡守一级官员的监察“以六条问事”：“一条， 强宗豪右田宅踰制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则 任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祆祥讹言。四条，二千石选署不公，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟怙恃荣势，请托所 监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。”这六条中，除第一条针对地方豪强外，其余五条均直指俸禄为二千石的郡守国相。而刺史的俸禄为 六百石，仅相当于一个中下等的县令，官卑而权重，反令“其人激昂”，“能行其志”，监察二千石的高官也无所畏惧。汉武帝创置的十三刺史部，即十三州，各有 确定的空间范围，但刺史在州内并无固定驻地，平时巡行郡国、省察治政，岁末返回京师向中央汇报。刺史仅负责举劾失职郡守国相，并无人事任免权，对官员的巡 视结果上报中央后，需经三公审核，再定黜陟。这样的权限安排，保证了刺史既有举察之勤，又无陵犯之衅。

西汉后半期，刺史的权能有所扩大。刺史 部初创时，刺史没有专属的幕僚，至汉元帝时，开始为刺史配备专属的佐助官员。汉哀帝时，刺史的督查范围从最初设定的二千石守相进一步扩展至六百石以上的墨 绶长吏。刺史的好恶，直接关系到官员的升迁，对选官用人深具影响。因此，西汉后期的外戚权臣，为了把持朝政，力推自己的亲信担任刺史。鉴于刺史实权的膨 大，成帝、哀帝之际，曾将六百石的刺史升为二千石的州牧，但这一改变仅维持了两年半。可见，虽然在实际政治运作中，刺史权势日隆，但中央还是倾向于保持其 监察本职，不希望刺史侵越职权、正式介入地方行政。

哀帝后的王莽秉政时期，时局纷扰，刺史再度升为二千石的州牧。此时的州牧，已非监察之官，而是位等三公，拥有统兵之权的地方行政长官。王莽曾多次派遣州牧率军弹压地方动乱。

东汉在建立之初，继承了王莽时期的州牧制度。平定地方割据势力的过程中，州牧统兵作战，镇守一方，在地方平靖之后，又介入更多地方政务，比如承担起上报地方田土、人口统计的责任。王莽和东汉初期，原本作为监察区的州，已然具有了行政区的性质。

州牧位高权重，初现地方割据之隐患，为此，建武十八年（42年），东汉光武帝将州牧改置为刺史，削夺军民事权，力图恢复其监察本职。但有了州牧集权的经 验之后，东汉的刺史在政治运作中不断获得监察以外的职能。在光武帝之子明帝时期，已有刺史重获领兵大权。监察之外，刺史已能对所部郡国官吏径行黜免。其幕 僚组成，也已比肩郡守，各有掾属分管钱粮、兵马和选举。东汉的刺史，已不再如西汉时一般平时巡行、岁末进京，而在州内拥有了常驻治所。皇帝也时常诏令刺史 参与平乱、水利等事务。刺史不断向地方行政长官转变。东汉灵帝末年，被外戚、宦官折腾得孱弱不堪的中央政府，改部分刺史为州牧，并加封三公、九卿级别的官 阶，授命镇压黄巾起义。三公的俸禄为万石，九卿的俸禄为中二千石，高于郡守的二千石。久驻地方的刺史，现在是州牧，终于明确地获得了高于郡守的地位，独揽 地方军民大权，成为最高一级地方行政长官。州，从初置时的监察区，最终演变为郡国之上的一级行政区。其时，中央疲弱，州牧在战乱中各霸一方，由此也酿成了 汉末群雄割据的局面。

监察区向行政区的另一次转变发生于唐朝。魏晋南北朝时期复杂混乱的政区格局，经过隋朝的整理，至唐初已理顺为州-县二级 行政区划体系。此时，全国共有350余个州，1500多个县。中央政府面对数量如此庞大的州，直接进行管理，并非一件易事。据记载，勤政的唐太宗曾亲自考 察每个州刺史，将他们的姓名记在卧室的屏风上，名下注明功过事迹，据此进行黜陟。为解决中央管理幅度过大的难题，唐朝初年曾试行过多个解决方案。一个是行 台省制，唐王朝在翦除群雄的过程中，曾设行台尚书省于各征服地区，行台尚书令对管区内州县拥有独立的军民管理权，中央甚少节制。该体制适应了战时的效率要 求，但具有明显的分权隐患，所以，曾经担任过行尚书台令的李世民在即位后，便立即废止了这一制度。另一个方案是都督府制，每府统辖若干州，协调管理军事。 都督府制并未推广至全国，且一直没有协调好都督府与州县民政间的关系，最后蜕变为仅设于部分地区、基本上与州平行的行政区。

但是，监察督促地方官员，提升地方行政效率的需求依然存在，因此，贞观元年（627年），唐太宗依山川形势将全国划分为十个道，由中央政府派遣使节，分道巡视州县。此时的道，无治所、无人员编制，为纯然监察区性质，与汉武帝创置的刺史部极为相似。

但这一遣使分道巡视的做法，仍然没有解决中央政府管理幅度过大、行政效率不高的问题，所以，至玄宗监国时，又着手尝试都督府制度：在州之上，全国划分为 二十四个都督府管区，加上两京所在的雍、洛特别行政区，共计二十六个行政区。此方案于景云二年（711年）出台，但仅推行了一个多月，便因顾忌都督权重难 制会导致割据而中止。

而此时，唐王朝的北方和西北边地，防务趋紧，协调跨州、跨县的军队、后勤管理成为当务之急。对此，玄宗时期创置了节度使制。至开元二十一年（733年），已在边地及内地设立了八个节度使辖区，即方镇，但需特别注意的是，这时候，节度使制并未推广至全国。

此时，中央政府在全国范围内部署铺开的是道制。唐玄宗推行的道，是为了弥补前述景云二十四都督府中止而留下的空白。既要提升中央对州的管控效率，又有防 止地方割据势力的形成，唐玄宗选择了唐太宗创立的监察区——道作为基础，进行改革。道的划分被重作调整，景云二年（711年），划为十二道，至开元年间， 定为十五道。每道置采访使，采访使配有僚佐多人，组成使府。使府在道内有固定的治所，成为一个中央派驻地方的常设管理机构。采访使的任用，除中央政府所在 的两京外，其余各道，均由本道首州的刺史或首府的府长史兼任。这相当于将全国州一级的行政区重新编组，并遴选部分州一级长官担任组长。新道制的推行，本有 着调整中央政府管理幅度的考虑，因此，在随后的日常工作中，除监察外，中央政府开始赋予采访使劝农等行政事务。道，作为州之上的新一级行政区逐渐成形。

于是，当时实际同时运行着节度使和采访使两套体制。不同之处在于，节度使仅设于部分军务繁重地区，而采访使为全国性的制度。但两者有共通之处，两个官名 中的“使”，表明了他们名义上均为中央政府派驻地方，统合诸州处理事务的特使，在实际操作中，也确有两者重合的现象。例如，前述至733年已设立的八个节 度使方镇，有四个就是以道的名义设置的。随后局势的发展，令方镇和道两种体制更趋融合，最终合为一体。玄宗后期至肃宗时期，边防与内乱交织，军务紧急，中 央政府不断以道为单位，派驻节度使或防御使，统合道内诸州军事。初时，节度使和采访使分管军民两政，随着军事的需要，节度使和采访使（肃宗朝又改采访使为 观察使）两职渐趋由一人兼任，道的长官统领管内军民诸政，方镇与道两套体制在军事效率的促动下融为一体。并且，在此期间，应战时需要，道随事而分，至肃宗 时期，十五道已扩展为四十余道。

肃宗后的代宗、德宗时期，动乱初定，中央政府对此前在战时仓促形成的体制加以制度的确认。战乱时期，道的长 官，因所在地区的不同，最终集权于节度使、或防御使、或观察使等，其性质均为中央使节，由部分州一级行政长官或京官兼任。中央政府将这些兼职性质的道的使 府长官及其僚佐，转为专职，编制俸禄预算，纳入正式官制体系。同时，公文管理体制也进行了改革，肯定了道在公文运行中的地位，州县的公文已不能直接进呈中 央，而须经由所在的道转递。经过肃、代两朝的追补性改革，道作为行政区，得到了制度上的确认，至此，道-州-县三级行政体制完全成形。道由监察区逐渐转变 为行政区，与时局动荡、兵马倥偬相始终，所以，道一级的长官，延续了战时的做法，集一方军民大权于一身，这成为唐末五代方镇割据的重要伏笔。

发生于两汉与唐朝的这两次监察区向行政区的转变，都经历了一个长期渐变的过程。两个时代均存在着对新一级高层行政区的需求，这是两次转变最终完成的根本原 因。在新一级行政区形成前，两汉时期，最高层的郡一级政区有一百余个，唐朝时，最高层的州一级政区有三百多个，面对如此庞大的管理幅度，中央政府颇感疲 病，有着调整管理幅度，提升行政效率的需求。而组建新一级的高层行政区，意味着更大范围内地方资源的集聚，潜藏着割据的危险，因此，汉、唐中央政府均谨慎 地选择了划分监察区，遣使巡视的方法来提升行政效率。这种做法只是在旧的区划框架内进行人员激励，并没有在根本上解决管理幅度过大的问题。而在王朝治理 中，这一需求持续浮现，原来单一功能性的监察区就恰好为满足该需求提供了一个合适的空间框架。于是，中央政府根据形势需要，逐渐赋予监察区各种行政权力， 但出于对割据的担忧，始终没有以建设新一级高层行政区为目标，完成人事、公文等一系列配套制度的建设。而动乱兴起，战争更需类似幅员的组织单位，对高层行 政区的需求因此进一步凸显，地方权力依战时需求逐步集权重组，依托监察区框架，形成为事实上的新一级高层行政区。

汉、唐的两次转变最终都酿成 了地方拥兵割据的局面，这似乎印证了中央政府此前的担忧。但是，两次转变的时代背景中，中央政府调整行政管理幅度的需求的确存在，从和平年代开始，便不时 向监察区委派监察以外的事务。因此，笔者认为，是否有必要组建新一级高层行政区，与这样的行政区是否必然导致割据是两件不同的事情。两次转变均导致割据， 问题在于中央政府出于对割据的担忧，一直抵触新一级高层行政区的设立，而采用监察区临时附加职能的方法来暂时满足行政上对高层政区的需求，当然也就谈不上 权力制衡等配套制度的建立和完善。例如，汉末的刺史和唐末的节度使等均集军民两政大权于一身，对直属僚佐均有自行辟除的大权。这些做法系为应急而形成，少 有制度加以制衡。因此，战后中央政府面对在战争中形成的依托于监察区的割据力量，力图削夺其权势时，既没有足够的物质实力，也没有充分的成法依据，只能被 动地承认其为新一级高层行政区。但是，此时进行承认的意义，对高层政区统治其下政区合法性的认可，已远大于中央政府对管理幅度的合理调整。而后者，方为中 央政府设置高层政区的初衷。

文/邹怡　（作者为复旦大学历史地理研究中心副教授、上海社科院研究创新团队成员）