财政是庶政之母。它关系着一个国家的政务推行，同时也关系着每个国民的切身利益。明确划分中央和地方的税收税支，对激发各级地方政府的活力，促进社会的公平正义和经济的持续健康发展，都有重要的现实意义

　　财政是庶政之母。财政也是每年“两会”之焦点。它关系着一个国家的政务推行，同时也关系着每个国民的切身利益。明确划分中央和地方的税收税支，对激发各级地方政府的活力，促进社会的公平正义和经济的持续健康发展，都有重要的现实意义。

　　主体税种去哪里了

　　从1994年至今，我国的分税制一直处于不断调整的过程中，省以下分税制不彻底，同一税种收入划分相互交叉。有的按企业行政隶属关系划分，如中央企业与地方企业所得税;有的按行业划分，如地方银行、外资银行和非银行金融机构企业所得税归中央，铁道部门、各银行总行、各保险总公司的营业税归中央。

　　但是，中央与地方共享税的税种过多、比重过大，都丧失了主体税种。即：增值税、证券交易税原来就是共享税，后来部分行业如金融保险业营业税也成了共享税。除特殊行业外，企业所得税和个人所得税也成了共享税。1994年实行分税制时，中央与地方共享税收入占全国税收收入的74%，现在的比重高达90%。实际上，当前的“营改增”也是新增的共享税。而共享税太多，变相成为巨大的转移支付，现在纯粹的中央税只剩下关税、消费税等几个少数税种，纯粹的地方税只剩契税等几个零散的小税种。

　　同时，中央税收收入在全国税收收入中的比重越来越大，地方税收收入的比重越来越小。而从财力分配结构来看，中央税与地方税的划分不尽科学合理，中央财政好于省级财政，省级财政又好于市、县级财政，中央与地方之间财力分配出现纵向不平衡。地区之间财力分配则出现横向不平衡，许多经济不发达地区财政捉襟见肘。另外，正税之外的杂税、行政性规费和隐性债务大增，风险正在加剧。而更严峻的挑战是地方公共支出压力增大，尤其是在维稳、食品安全等公共责任方面的压力越来越大，地方政府不堪重负。笔者的调研显示：部分县级政府仅仅掌握着45%的税收，却要负担85%的支出，收支失衡已到了岌岌可危的地步。

　　财权与事权相匹配

　　事权是清理财政的原点，也是逻辑的前提。哪级政府承担事权，哪级承担支出的责任，需要有相应的财力来保证。依据我国已有的实践经验以及相关国情，中央政府主要管社会再分配和保障，地方政府主要抓经济发展，教育、卫生则由中央和地方共同承担。而分税制的灵魂或设计总思路，应是财权与事权相匹配。

　　毫无疑问，财税体制改革涉及各级政府之间和当事人的博弈，中央和地方、部门与部门，征税人和纳税人之间的关系，决定着如何分配财权、事权和分享改革的红利。建立事权和支出责任相适应制度，重点在于落实，关键在于责任。笔者认为，应以宪法、法律及一些制度性的安排，保障各级政府独立的财政地位。

　　而借鉴国际经验，笔者认为关于财政支出划分中，应遵循“受益、行动、技术”的原则。所谓“受益”，指凡受益对象是全国民众、则支出就属于中央政府;凡其受益对象是地方居民，则支出应属于地方政府。所谓“行动”，指凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央政府;凡政府活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府。所谓“技术”，指凡政府活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能完成的项目，则其支出应归中央政府;否则，应属于地方政府的支出。只有明确这三大原则，才可能尽快改变“中央点菜、地方买单”的尴尬局面，形成真正的分级财政、地方财政。

　　加快推进税制改革

　　在保持中央调控能力的前提下，适当放宽地方税收立法权。一是将具有宏观调控意义、需要在全国普遍征收的地方税种的立法权、解释权归中央，税收征收权和税款支配权划归地方，税收减免权适度下放到地方。二是对于税源普遍、税基不易产生区域间转移且有明显受益性的税种除立法权归中央外，其他权限可适度下放给地方，授权地方人大立法。三是对税源零星分散、纳税环节不易控制、征收成本大的税种，其税收管理权限可全部下放到省一级;在不违背国家税收法律法规、不挤占中央财政收入的前提下，设置特定条件和程序，赋予省级政府对具有明显地域特征的税源开征新税种。

　　改革、优化税制结构，建立适应市场经济的税收制度。一是要适度地减税，重在稳定税负，不是单纯地减税，关键在于税制的科学与合理。二是优化税制结构。即增加直接税，降低间接税比重。同时，全面提高全社会纳税意识，以应对潜在性的税收波动挑战。三是根据我国多层级地方政府特点设计地方主体税种，如财产税、环境税、资源税等，作为地方政府收入的重要补充。四是对附加税要清理和调整。当然各地情况不一样，不能全国一刀切。

　　加强对预算外制度的收支以及转移支付的改革，不能等闲视之。将预算外的收支行为由暗变明，进一步强化地方政府的财政预算硬约束，由各自为政转为统一规范。分税制改革的重要内容是大规模的减少专项转移支付。要改革转移支付办法，体现公平性和整体性，完善转移支付制度。将专项转移支付归并到一般性转移支付中，杜绝转移支付的效率损失，提高巨额转移支付的绩效，赋予地方对转移支付更多的话语权和支配权。

　　适时、谨慎开辟新的税种，保障财税改革顺利推进。在设置中，应适当增加共享税，即强调利益均沾，否则改革会有阻力。如遗产税的开增，要提到议事日程上，社会分配既要保护公民财产权利，又要鼓励社会进步和创新，否则仅靠“拼爹”是有问题的;遗产税要取之于民用之于民，平衡社会的群体利益。还有诸如水、黄金、煤炭等项目开发，宜逐步纳入资源税设置视野。此外，在开辟新税种时，应注意税率合理。

　　文/樊芸(作者为全国人大代表、上海富申评估咨询集团董事长)