1950年1月，英国在西方国家中率先承认新中国，但直到1972年中英之间才建立全面的外交关系，建国之初中英建交谈判的缘起与延宕反映了当时中国外交面临的复杂局面。

“不急于建交”：新中国对英政策的初定

第二次世界大战后期，英国对中国国内可能出现的内战实行了“不干涉”政策。1948年下半年，英国政府看清了局势，放弃国民党政府，提出了“门内留一只脚”的对华政策。当国共两党胜负大局已定，新中国即将诞生之时，英国又多次表达了承认新中国的意向。

1948年12月，英国外交大臣贝文向内阁提交了一份备忘录，建议在必要的情况下，与中共建立非正式的外交关系。12月13日，英国内阁会议决定：保持原地不动，与中国共产党建立事实上的关系。根据这一指示，沈阳、天津、北平等地解放后，英国领事馆均留在原地。

1949年3月，英国把对即将建立的新中国的态度通报了美国4月20日至21日，当人民解放军渡江作战的时候，停留在长江上的英国紫石英号军舰与人民解放军发生激烈军事冲突。“紫石英号”事件发生后，英国同人民解放军代表进行了多次谈判，虽然谈判并不涉及承认即将建立的新中国的问题，但这为双方进行外交接触提供了一次难得的机会。并且，英国政府在“紫石英号”事件后并没有放弃既定政策，南京解放后，英国大使馆也留在了原地。

与英国急于同即将建立的新中国发生外交关系相反，未来的新中国领袖们在制定新中国外交战略时早早地确定了不急于同西方国家建交的方针。

但是新中国并没有关闭与西方国家建立外交关系的大门。即使在处理“紫石英号”事件期间，毛泽东在为中央军委起草的给邓小平、刘伯承等的电报中仍表示：“如果美国及英国能断绝和国民党的关系，我们可以考虑和它们建立外交关系的问题。”并在中国人民解放军关于“紫石英号”事件的声明中，把这一原则和条件向全世界正式公布：“中国人民革命军事委员会和人民政府愿意考虑同各外国建立外交关系，这种关系必须建立在平等、互利、互相尊重主权和领土完整的基础上，首先是不能帮助国民党反动派。”

“不急于同西方国家建交”是新中国“一边倒”外交战略的重要内容之一。新中国建立前，尽管出现“紫石英号”事件，但英国仍希望与即将建立的新中国确立外交关系，中国共产党也没有关闭同英国建立外交关系的大门。但新中国外交战略已定，在不急于同西方国家建交的原则下，中英建交势必需要一个较长的时期。

“先谈判后建交”：新中国对英国外交承认的反应

新中国成立后，英国积极表示要给予“法律上的承认”，正在访苏的毛泽东也希望利用英国的这一态度向苏联施加压力，促成《中苏友好同盟互助条约》的签订。但在中苏缔约在即之时，毛泽东提出对中英建交谈判“拖一下”方针。

10月3日和7日，英国外交大臣贝文两次提到英国是否承认中国，决定于中华人民共和国对英国的态度，即中华人民共和国要遵守旧中国政府已经承诺的国际义务。其间，10月5日，英国前驻北京总领事高来含（Walter G.Graham，又译格雷厄姆）向周恩来递送了一份照会，建议在中国地方政府与英国领事馆之间建立“非正式关系”，希望同中国建立联系。

从法律意义上讲，英国政府送给中华人民共和国中央人民政府的这份照会，可以被直接理解为对新中国事实上的承认。由于照会没有在对国民党政府的态度问题上明确表态，中国政府没有回应英方的照会。

为了做好正式承认新中国的准备工作，10月10日，英国外交部训令其派驻广州的外交人员不再随国民党“政府”迁往重庆。

11月1日，英国向美国送交一份备忘录，表示准备承认新中国。备忘录指出：“英国政府已经提出了在‘门内留一只脚’的政策，要使这一政策产生成果，便只有承认中国共产党政府。因此，出于政治的、现实的原因，英国政府倾向于给予法律上的承认。”当月，在美、英、法三国外长巴黎会议期间，贝文通知美国国务卿艾奇逊，英国有意承认新中国。12月15日，英国内阁通过了正式承认新中国和取消对国民党政府承认的决定。

英国准备承认新中国的消息通过不同渠道传到了中国。

12月19日，正在苏联访问的毛泽东就与西方国家建交的程序问题电告刘少奇、周恩来：“如果某些资本主义国家公开宣布和我们建立外交关系，则我方亦应去电该国叫它派代表来华商谈建立外交关系问题，同时可将电文大意公开发表消息，如此主动权仍然操在我手。”显然，此时的中国决策层已经对与英国建交问题有所准备，但在同时，由于中苏缔约仍然是当时中国外交的首要任务，毛泽东更希望中苏缔约“使人民共和国处于更有利的地位，使资本主义各国不能不就我范围，有利于迫使各国无条件承认中国，废除旧约，重订新约，使各资本主义国家不敢妄动”。在这种考虑下，中英建交必然将被推延。

但是，毛泽东在苏联的访问并不顺利。1950年元旦，苏联驻华大使罗申奉外交部长维辛斯基之命拜访了毛泽东。在谈话中，毛泽东告诉罗申：“不久英国和其他英联邦国家也将在承认中华人民共和国的问题上采取明显步骤。”毛泽东此时并非是无意地谈到这个问题，而是在以一种东方式的外交语言向斯大林表示不满和提出警告。

由于当时外电传闻毛泽东在莫斯科被“软禁”，同时中苏缔约谈判又毫无进展，毛泽东选择这个时候向苏联传递这些信息，实际上是在向斯大林施加压力。

毛泽东的这一表态促使斯大林下决心签订中苏新约。苏方在第二天就提出了签订条约的问题。随着中苏谈判形势的变化，中英建交问题出现了新的变数。一方面，当时毛泽东正在苏联进行缔约谈判，中英如若建交则必然直接影响中苏缔约，中国的“一边倒”战略将受到直接影响；另一方面，如果新中国拒绝英国的承认，其他西方国家也必然不会再准备与新中国建交，新中国的外交形势将更加恶劣。在这种情况下，新中国领导人提出了中英之间“先谈判后建交”的建交原则。

1月5日，英国政府正式宣布：它于次日承认新中国，并正式通知国民党驻英大使，英国与台湾国民党当局的关系自然终止。1月6日，英国宣布与中华人民共和国建立外交关系。同日，高来含到中国外交部约见外交部办公厅主任王炳南，面交了贝文给周恩来的照会。照会表示承认新中国“为中国的法律上的政府”，并认为双方换文本身已构成外交关系的建立。照会同时撤销了对国民党政府的承认，但提出仍与台湾保持事实上的联系，因而保留在淡水的领事馆。

按一般国际惯例，两国政府互致承认电文，即意味着建立外交关系的开始。双方达成对建交的共识并一致同意，随后就是互换使节。但新中国根据“一边倒”外交战略，对西方国家采取了“另起炉灶”、区别对待的建交原则，并制定了先谈判后建交的程序。

英方表示不理解。英方声称，双方如欲在相互关系上进行谈判，通常也是在建交之后而不是在它之前。英方甚至威胁表示：若谈判是为了在建交前附加条件，则英国无须考虑建立这种关系。尽管英方措辞强硬，但中方坚持建交必须谈判的原则没有动摇，问题是具体谈些什么和中方如何应对的问题。

1月20日，毛泽东就与英国的谈判方针问题致电刘少奇：“对英国答复则应当拖一下。外交部的同志们不了解拖一下的作用，认为‘陷入僵局’，这是不对的，这里并没有什么僵局，主动权完全握在我们手中。”

所谓“拖一下”，意味深长，它既有待中苏条约谈定后再与英国建交的意思，也有根据“一边倒”原则不急于同西方国家建交的意思，还有利用时机通过谈判迫使英国在对国民党态度问题、联合国问题、国民党在香港遗留财产问题等方面做出进一步表态的意思。

而在短短的五天之内，毛泽东、刘少奇就有关中英建交谈判问题连发数封电报，反复商讨有关的策略方针，反映了当时中央对中英建交谈判的重视和事情的紧急程度。

2月8日，毛泽东致电刘少奇：“估计英代办胡阶森即将到京，望告外交部于胡到后当其来访时提及关于建立外交关系的初步程序的事宜，即应告以其中最重要者为英国与蒋介石反动派残余的关系问题，因英国既已与我中华人民共和国中央人民政府建立外交关系，即不应同时再与国民党政府作任何外交来往，而英国代表在联合国安全理事会及其他组织中竟继续承认国民党代表为合法，拒绝接受我中华人民共和国代表，这在建立中英外交关系上是不可能不解决的先决问题；其次，英国香港政府对国民党政府在港的官方代表、机关及其所属的一切国家资财采如何态度，也须弄清楚，因这类事情也是属于与国民党政府断绝关系的问题，等等，看胡阶森如何答复。至关于收回英国兵营问题，可暂置不谈。”电报确定了中方在中英谈判中的基本方针，实际上，以后的谈判就是围绕这几方面内容来谈的。

英国承认新中国，使中国领导人必须同时面对中英建交与中苏缔约两场谈判。从某种程度上讲，远在苏联的毛泽东、周恩来通过刘少奇直接领导了中英谈判，而英国承认新中国也间接促进了正在进行中的中苏谈判。

▲本文选自《高端决策：周恩来与新中国外交》，张颖、潘敬国著，黑龙江人民出版社出版。

作者：张颖 潘敬国
编辑：朱自奋
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