推进城市数字化转型，是深入贯彻习近平总书记关于网络强国、数字中国、智慧社会战略部署，践行“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，巩固提升城市能级和核心竞争力，构筑上海未来新的战略优势。围绕城市数字化转型中的制度创新问题和数据立法中的重大关键问题，在上海市人大财经委员会的指导和支持下，上海社会科学院信息研究所牵头组织开展系统化调研，为上海数字综合立法工作提供智力支撑。《文汇智库》现刊发报告内容摘编，以飨读者。

近年来，上海制订和出台了多项有关数据创新、数据产业发展、政府数据开放、数据安全规范等方面的法规，以“一网通办”、“一网统管”为“牛鼻子”，形成了初具规模的数据管理、促进与创新法律体系。但另一方面，随着数字技术的演进和应用场景的变化，许多新矛盾和新问题也不断涌现，制约了数据创新与应用的深入。

按照全面推进数字化转型中的“整体性转变、全方位赋能、革命性重塑”总体部署，借鉴兄弟省市数据立法的经验，结合上海数据开发开放中的瓶颈问题，报告认为，上海的数据综合立法，要以促进数字经济发展为导向，以激活数据要素价值为目标，以改革创新数据开放开发规则为抓手，以推动数据跨境流通为突破，以加快建设大规模多领域数据应用场景为保障，坚持统筹公共数据与社会数据、统筹数据供给与数据使用、统筹国内市场与跨境流动、统筹数据开发与数据安全，为全面推进城市数字化转型奠定坚实的法制基础。具体建议如下：

深化公共数据开放开发

要创新公共数据管理制度，推进公共数据开放，推动更多优质公共数据进入市场，促进有序共享。在遵守《个人信息保护法》基本规则基础上，可借鉴纽约、东京等做法，将政府数据开放的性质由公益服务转变为政府义务，加强部门统筹，加快提高公共数据开放共享的数量和质量。

建立健全公共数据开放分类分级体系。对公共数据进行分类，如可分经济建设、资源环境、教育科技、道路交通、社会发展、公共安全、文化休闲、公共健康、民生服务、机构团体、城市建设、信用服务等12大类主题数据。每个类别根据数据属性判断设置开放级别，可分为无条件开放、有条件开放、非开放三个等级数据，并提出对应的数据安全要求、应用场景要求和反馈要求。

推动公共数据市场化开发。对经济价值和安全要求较高的有条件开放数据，允许市场化运营。鼓励和支持交通、电信、电力等公共服务企业，以及医院、养老等民生事业单位，通过市场化手段开发公共数据，提高数据开发的力度、深度和广度。

制订公共数据分类定价标准。公共数据市场化开放并不意味着用户要对所有公共数据付费。这就需要研究政府对什么类型的数据收费、什么数据不收费，定价标准是什么。建议综合考虑数据属性、数据利用目的、数据价值竞争性、用户消费能力、应用场景和数据加工难度等定价评估标准，制定由免费、边际成本定价、成本定价、市场定价组成的公共数据开放定价体系，数据定价由包括政府在内的各利益相关方共同参与。

规范公共数据开放规则，促进公共数据有序有效流通。规范“条件设立”。建立社会参与机制，引入利益相关各方协同数据开放主体，确立数据开放的审核条件及对应的审核标准。规范“条件审核”。在设定用户相应的申请资格、费用框架等“条件”时，针对不同的使用对象、使用目的，设定符合实际的、分层级的“条件”。

优化公共数据全生命周期管理流程，提高公共数据共享效率。在基层构建分布式数据归集和共享模式，实现数据生产者和使用者的融合，建立基层与大数据中心之间的平行式和同心圆式相结合的共享模式。加强协调机制建设。建立和完善政府部门之间、大数据中心与政府部门之间、政府与社会之间的协调机制，有效推进公共数据的开放、开发与共享。

促进企业数据开放共享

推动企业数据的流动共享。对企业汇集的数据，凡是不涉及个人隐私和企业核心商业秘密的，可通过建立健全数据市场、提供数据价值实现路径，也可通过政府购买企业数据的方式促进其流动共享。鼓励掌握大量数据的互联网企业、平台型企业以及金融、交通等行业企业向中小企业、科研机构及个人提供数据服务，实现数据共享。

促进企业数据的高质量开发。支持企业开展数据深加工，鼓励和引导企业对数据进行精细加工和精准分析，开发用于提升企业管理运营水平以及改善民生、造福社会、促进创新等目的的高质量数据产品和服务。鼓励国有企事业单位组织数据开发。

规范企业全过程数据行为。规范企业在收集、存储、加工、使用、共享等环节的数据行为；加强数据合作中的契约约束。对那些掌握大量数据的互联网企业或平台型企业，要严守公平竞争原则，不得利用数据垄断地位从事操纵市场、打击其它企业等不正当竞争活动。引导企业提高数据质量。支持行业龙头企业牵头组织行业数据标准编制工作，引导企业建立首席数据官（CDO）制度，组织开展数据治理活动。鼓励企业建立数据质量管理机制，确保数据的真实性、准确性、及时性、完整性。

推进个人数据开发利用

鼓励个人数据合法利用。立法鼓励以改善民生为导向的个人数据应用活动，充分发挥个人数据在商用、民用、政用方面的价值和作用，通过数据采集于民，应用于民，真正实现“人民城市人民建，人民城市为人民”的城市目标。同时妥善处理隐私保护与数据应用的关系。通过竞赛、政府采购等模式挖掘个人数据开发项目，奖励好创意、投资“金点子”。

开发个人数据利用项目。催生服务牵引、需求导向的个人数据应用产品。开发的产品应满足市民最迫切的需求，从需求端牵引整个产品系统的运作。通过与腾讯、阿里等平台企业合作获取应用终端数据，利用数据中台与市大数据中心共享数据。开启政企共创的市场运营模式，即建立面向市场的公司化运营模式。

完善个人数据利用监管体系。在市级政府层面成立个人信息保护委员会，以加强各部门监督职责的协调，避免多头监管和监管漏洞，建立常态化的个人信息保护职能分工和协调监督机制，健全夯实监管机构的能力基础。以医疗健康、信用、电子商务等领域为试点，探索高价值、高风险个人信息共享利用规范，为其它领域的个人数据规范化开发利用探索经验。

培育壮大数据要素市场

推进数据资产管理。从数据资源的产生、使用直至最终归档与销毁，是一个完整的生命周期，加强数据资源资产每个环节的登记管理，以便能够清楚地掌握它在每个阶段的真实情况，避免资产流失。结合国家大数据综合试验区建设，选择某一区域内适合进行资产化管理的数据，开展数据资源资产化管理试点，推进财务管理和会计核算体系改革创新。

完善数据交易平台。加强平台专业化建设，选择错位竞争。激发市场主体参与数据交易市场的积极性，深耕于特定领域，形成无可替代的品牌地位。建立行业联盟，助推平台间的优势互补。推进平台业务创新，引入市场化配置机制。分类分级交易数据，对大数据进行分类界定，确定使用权限和边界，为平台业务创新和社会各方分享“数据红利”探索一条新路径。促进平台引入专业数据分析商或经纪人，为数据供应商提供数据增值服务。创新尝试多样化的数据交易模式。明确平台监管职责，加强交易过程管理，充分发挥数据交易行业协会或自律组织的作用，牵头制定法规制度，确保行业发展有规可循。

健全数据市场标准。可将数据划分为敏感数据和一般数据，对不同种类的数据确定不同的清洗标准。依据数据的种类和数量、数据的完整性、数据的来源、数据的质量、数据的时效性等多方面因素，采用不同的定价机制。针对数据的来源、收集、清洗、加工、处理等环节，建立数据质量监管程序，确定监管重点。

深入推进政府监管，设立专门的行政监管机构，加强行政执法内容和手段，健全责任制裁机制。强化行业自律监管，明确行业监管法律地位，强化第三方平台的监管职责，制定行业规范，加强企业内部自律。

促进跨境数据有效流动

上海要强化高质量公共数据的供给，依据国家法律体系构建数据进出境分类体系，在安全和风险控制前提下实现数据便利进出境，为“五个中心”建设提供数据支撑。

率先在上海自贸试验区临港新片区进一步扩大电信增值服务开放试点，允许外资设立独资数字服务企业，但要求数据留存在本地。借鉴欧盟《数字市场法》（草案）和《数字服务法》（草案），率先建立基于数字价值链下的全流程数据跨境流动监管体系。同时，有选择地支持一些数字科技产业，如广告信息服务、数字港口服务等，以期形成促进和支持货物贸易的数字产业生态链。

率先实施数据进出境分类管理办法。第一，上海数据立法在国家相关法律体系下建立数据进出境分类管理办法，提出分类原则和具体实施细则。第二，在上海数据立法基础上，各部门要根据相关行政法规和行政规章，制定本部门数据进出境细则。第三，制定空间数据进出境分类管理办法。

提前落实国家层面的相关制度设计。第一，明确取消在线数据处理与交易处理业务外资准入限制，允许实体注册、服务设施在上海自贸试验区临港新片区的企业开展互联网数据中心、内容分发网络业务，促进上海自贸试验区临港新片区汇聚数据，发展数字经济。第二，提前落实《网络安全法》涉及个人信息、重要数据和关键信息基础设施运营者的制度安排。第三，进一步加大对专利、版权、企业商业秘密等知识产权及相关数据的保护力度。

增强数字技术创新能力

打造数字技术创新生态链。坚持数字技术创新优先布局，实施数字技术创新链补链强链工程。一是建设数字新基建，夯实数据技术开发基础。围绕5G、IDC、卫星等建设新型基础设施。推动传统设施数据收集能力提升。完善数据安全保障措施。二是提升数据禀赋转化能力，打造科创新范式。推进设计、检测、实验、分析、成果转化等科研过程数字化，链接科创全生命周期。三是探索平台协同的数据利用机制，形成制造业新模式。通过建立平台协同机制，充分发挥头部企业引领作用，探索行业内外数据流动与利用机制，形成面向创新的高质量数据集。

全力推进关键核心技术的联合攻关。进一步增强和发挥行业龙头企业的攻关引领力。敢于委以攻关重任，加大政府定向支持，加强企业研究院或创新中心建设，鼓励企业配置更多资源实施中长期技术攻关项目，推动大学、科研院所和科技创新基金与龙头企业共建新型研发机构，加快构建以“产”主导、“学、研”为基、“金”输动力的关键核心技术攻关体系。

聚力引进和培养数字人才。坚持人才是第一资源理念，坚持人才优先发展战略。建设全球数字人才数据库，完善数字人才数据画像体系，构建专业化的基础研究、应用研究和产业人才评价指标体系。实施数字人才引进工程，构建由人才公寓、租房补贴、人才创新资助、人才贡献奖、人才生活保障等组成的政策激励体系。

提升数据安全保障能级

建立“法律+规约+技术”的数据安全体系。完善数据安全法律。数据条例中应制订各类机构数据活动的技术准则，充分体现“科技向善、以人为本”的导向，如数据采集应遵循“合法、正当、必要、最低限度”原则，对于个人信息采集应充分保障个人知情同意权；对数据加工应遵循“合法、积极、精细”等原则，不得侵犯他人合法权益。落实数据安全规约。数据条例中应充分体现“契约原则”，数据机构在收集数据所有人时应对后续的数据加工、使用、共享、交易等的目标、用途、范围等进行明确约定，数据机构在其所有数据活动中必须严格遵循这些约定。创新数据安全技术。鼓励和引导各类机构在数据共享、交易、外包采用区块链、多方安全计算等隐私计算技术。

建立“政府监管+社会监督+机构自律”的安全保障机制。政府部门应当加快完善数据安全、数据质量等方面的标准规范，以及有关数据采集、存储、共享、交易等活动中的数据安全保障的一般准则；同时督促相关行业主管部门、行业协会、重点企业和机构加强数据安全保障。鼓励行业协会、数据安全领域第三方服务机构制订行业性数据安全标准规范，开展数据安全宣传、数据安全评估、数据安全技术推广等活动。对于掌握和使用数据的机构，应当完善内部数据治理规则和数据安全保障体系。

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