图为社区中的老年居民在睦邻中心学习上网技能

■本报记者 钱蓓

5月初，国家民政部主办的“2014年度中国社区治理十大创新成果”遴选结果揭晓，上海市杨浦区推送的“社区睦邻中心”建设经验当选。

“敦亲睦邻，守望相助”，发源于基层社区的睦邻中心，最初是为居民开辟的公共活动空间，几年运转，它们逐渐成为社区自治的枢纽，成为社区、社会组织、政府携手推进社区治理的载体。

今年，杨浦准备扩大布点，在既有的24个睦邻中心基础上，用两年时间建成不少于50个睦邻中心，让辖区居民步行15分钟就能抵达最近的中心。

睦邻中心扩建计划的背景，是上海市委创新社会治理、加强基层建设“1+6”文件的出台——2014年上海市委一号课题的调研成果。街道体制改革的推进，居民区治理体系的完善，社会力量对社区治理的参与等，从体制改革、机制创新、队伍建设等不同方面调整上海社区的治理结构。直面百万居民的睦邻中心，既是改革措施的“着陆点”，也将成为改革成效的展示窗。

强化睦邻中心的品牌效应

位于杨浦区中部的延吉新村街道，面积2.04平方公里，常住人口近9万，是典型的居住型社区。街道的延吉四村小区建于1980年代，不论住房样式还是社区设施，都有着那个时代的鲜明印记。

借鉴自新加坡社区“邻里中心”的社区睦邻中心，发端于这个老小区。2009年，延吉新村街道对延吉四村小区内一块1300多平米的公共用地进行改造，迁走了原先的银行网点、仓库、煤气灶店家、私人服装厂，重新设计装修，建成全新的居民活动场所，取名“睦邻中心”。街道以政府购买服务的方式，委托社会组织管理运营睦邻中心。现在，延吉陆续建成四个睦邻中心，引进了大大小小十几家社会组织提供服务。

近些年，上海社区出现了很多类似的公共空间，单以杨浦来说，殷行街道有“幸福家”，控江街道有“多代屋”，各有各的服务特色和管理方式，但延吉的睦邻中心较早尝试了社会组织托管、政府购买服务的运营方式。

延吉的每个睦邻中心每年有5万多人次的居民活动量。人的组织和集聚，促使社区产生新的秩序，比如文体团队的内部治理，不同团队的资源分配，再后来，以团队为主力的社区居民，开始涉足小区的公共事务，自发参与到社区的管理。这和过去很多年间“自下而上”的社区管理方式大异其趣，街道政府不用再万事包办，把一部分职能转移给了社会组织和居民区。在社区居民、社会组织、街道政府的良性互动中，社区生态越发活跃。

如此种种，很大程度上归功于睦邻中心的运营模式。而一号课题调研成果也要求“使政府购买服务逐步成为区县和街道、乡镇提供公共服务的重要方式”。

因此，杨浦计划在全区布点，按照每5到6个居委会设置一个睦邻中心的标准，在现有24个睦邻中心的基础上，用2年时间完成不少于50个睦邻中心的建设，争取覆盖90%左右的居民区。今后睦邻中心将统一名称标识，以强化品牌效应。

延吉睦邻中心的成熟做法，将得到复制推广。杨浦区社建办副主任何志东介绍，延吉睦邻中心的一大特色是“需求导向”，社会组织在策划项目、开展服务之前都会进行需求调研，睦邻中心的设计、活动空间的分配、活动时间的安排，都依据调研结果来定。今后，所有睦邻中心都将以需求为导向，制定服务清单，每年开展居民需求评估，根据评估结果更新服务项目。

睦邻中心作为社区治理平台的功能被寄予很高期望，杨浦鼓励各社区睦邻中心发挥政社合作优势，和优秀社会组织合作；采取政府购买服务形式和第三方、居民群众评估方式，监督社会组织的服务；同时鼓励党员、志愿者和自治团队参与睦邻中心管理，发挥居民自我管理、自我服务的能量。

那些来自社区的创新试验

《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》提出，用3到5年的努力，进一步完善基层社会治理体系，进一步提高基层社会治理能力。社会治理的核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新。

人、社区、体制创新，三个要素的碰撞，是“推进传统社会管理向现代社会治理转变”的要义。杨浦区睦邻中心建设就是为这种碰撞创造条件的一种努力。在睦邻中心以外，政府同样鼓励各类社区治理主体大胆创新。

2014年一号课题调研成果出台以来，杨浦在体制创新方面有过全市领先的尝试。今年3月16日，杨浦区江浦社区公益基金会成立，经江浦路街道牵线搭桥，江浦辖区多家企业共同捐赠200万元发起成立基金会，用于支持江浦社区的救助服务和公益事务。由社会资本发起，定向用于某个社区的非公募基金会，江浦是沪上首家。

6月10日，江浦社区公益基金会的首个公益项目启动，项目内容是对社区里的“2030”就业青年展开就业扶持，首批受益人有16人。这些20到30岁之间的青年，走出校门后一直没能迈向工作岗位。基金会携手江浦社区创业就业服务中心，为他们和企业搭建沟通平台，帮助他们完成就业准备。

“社区基金会的资金来自社会，钱怎么花由理事会决定，政府无权干涉。比起政府主导的公共资金，社区基金会更能体现社区居民对社区事务的自主权，更有助于社区自治的开展。”江浦路街道党工委书记姜勇说。

据悉，杨浦现有多个街道计划申报社区基金会。

日常工作中，各个街镇针对当下社区治理的共性问题，摸索了不少创新经验。比如四平街道的物业管理经验，新江湾城街道的社区自治联盟等。

2011年，新修订的《上海市住宅物业管理规定》颁布，居民小区的物业管理方式面临一轮调整。当时，四平街道按理应该成立79个业委会，但超期和未组建的业委会多达70个。按照新规明确的街道职责，四平街道借助“大联动”社区工作站平台，推进业委会的组建、改选。借此契机建立联席会议制度，由居民区党总支书记牵头，对居委会、业委会、物业公司“三驾马车”进行“合作关系再造”。截止今年6月，街道已有63个居住小区完成业委会组建、换届改选和备案工作，一大批居民区物业管理积弊也得以清除。

杨浦区表示，在今后的社区治理中，来自基层的创新经验将得到更多重视和鼓励。同时，政府职能部门要为基层创新营造良好的条件和空间。

体制改革必须对口社区需求

殷行街道今年计划新建一所睦邻中心，不久前刚刚落实场地、拿到钥匙，目前正在设计建设方案。中心位于开鲁路上，占地660多平米，建成之后可以辐射开鲁、工农片区的十几个居委会。

殷行街道副主任陈敏告诉记者，开鲁路睦邻中心的所在地，原来是街道经济科的办公室。“1+6”文件要求今年起上海全面取消街道的招商引资职能，杨浦区成立了区一级的投资促进办公室、投资服务发展中心和六个分中心，“接盘”招商引资工作。经济科取消后，殷行街道多了一处位于热闹街面的“靓宅”。

殷行街道的场地置换故事，像是一号课题理念的写照：取消街道的招商引资考核指标和奖励，把工作重心转移到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上。

为促成基层政府工作重心的转换，今年全上海的街道开展了机构改革。按照要求，原先的十多个街道党政内设机构“瘦身”成“6+2”格局，“6”是全市统一设置的党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，“2”是区县、街道的“自选动作”，根据各自的工作重点设置。几经调研商议，杨浦统一将辖区街道的“2”设定为社区人才办公室、社区文化办公室。前者负责公务员、事业人员、企业人员、其他聘用人员的统一归口管理、聘任、考核；后者履行社区文化建设的职能。

何志东介绍，“人才办”希望从名称上体现人力资源理念的变革，“不论是公务员、事业人员还是企业人员、专业社工，都是社区工作者。这个身份定位更强调对社区的服务性。”

另一个对基层社会治理有重大影响的因子，是基层的“条”“块”关系。一号课题调研报告认为，街道所掌握的管理权限和行政资源与其职责并不匹配，应该赋予街道更大权限、更多资源，以应对当下的社会治理需求。

3月底，杨浦公布深化街道体制改革实施方案，调整职能部门派出机构在社区的管理体制、人事任免、绩效考评制度，充分保障街道的人事考核权、征得同意权、规划参与权、综合管理权和建议权等“五个权力”。

杨浦在上海率先提出把“七所八所”分成三类进行管理：第一类是“区属、街管、街用”机构，包括城管中队、房办、绿化市容所；第二类是“区属、共管、共用”机构，包括派出所、交警中队、市场监督管理所、社区卫生服务中心；第三类是“区属、共管、街用”机构，主要是指基层司法所。

“体制改革必须与社区的服务和管理需求对口，体制理顺了，才能保障基层的自治热情和创新活力。”何志东指出。（本报资料照片）