周冯琦 张泓铭

核心观点

在区域大气污染治理上，一个能担当的责任主体的出现，将使该项事业出现突破性的进展。毫无疑问，治理污染的大事业并非简单的“一主（体）就灵”或“一垂（直）就灵”，同时需要发挥区域内省市的主动性和积极性

现存区域合作机制缺乏一个责任主体

大气污染，是流动的。甲地产生，可以飘害乙地。即便乙地不生污染，也会“享受”污染。反之亦然。此外，水污染也有类似情况。鉴于此，跨县市、跨省市的区域合作防治就显得十分必要。

2004年起，京津冀、长三角、珠三角等重点区域，在中央部署下，启动了区域大气污染防治合作。2010年至2013年，环保部、国务院曾三次发布和部署区域大气污染防治合作。2015年1月1日正式实施的《环保法》也有类似要求。多年来的区域合作，取得了遏制大气污染的一些成效，但是，效果不彰。

究其原因，除了众所周知的思想认识问题之外，关键是区域合作机制存在严重缺陷——缺乏一个责任主体。目前的区域合作机制，虽然环保法规定“国家建立跨行政区域的重点区域环境污染联合防治协调机制，实行区域统一规划、统一标准、统一监测、统一防治（即下文‘四统一’）”的规定，但是，能担当的责任主体是谁呢？是主管部门、还是省市地方？没有答案。说是区域内的每个地方有责任，主管部门也有责任，大家都有责任。但大家都有责任，等于大家都没有责任，没有一个行政主体能为全区域的大气质量直接负责，无法把板子打到他们身上。

因为没有责任主体，弊端由此发生：首先是“四统一”统一不了，谁有权威来统、来率领呢？没有。于是，治污规划不能真正协同、污染排放标准互有差异、监测污染宽严不一、防治污染各念各调。其次，是谁来执掌监测、执法权呢？现状是由本地行政及其下属机构来监测、执法。本地管理往往让位于本地经济发展，所以，监测普遍宽松，执法普遍不严，最终效果一定不尽如人意。

那为何在区域大气污染防治合作中，会缺乏责任主体呢？原因有两个：一是法律约束还嫌软弱。当前重点区域的大气污染防治合作机制，主要依据国家管理部门的指导意见，并非刚性的法律约束。现行的大气污染防治法，也只要求地方政府对本行政区内的环境质量负责，对其他行政区的事你无需也无法负责。正在审议的大气污染防治法草案，也未明确重点区域环境质量责任主体。简言之，法律没有要求有一个在全区域能有所担当的责任主体。二是条块双重管理机制的割裂。在现行体制下，国家环保部对于地方环保局只有指导和监督的职能，没有法律、法规明确规定行使直接管理权（如环保法模糊规定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理，地方各级人民政府对辖区内的环境质量负责”）。于是，在环保利益的四方博弈中，中央环保部门、地方经济部门、地方环保部门、排污企业四方，形成了中央对地方一对三的局面，中央环保部门必输无疑。

责任主体应该是一竿子插到底的垂直管理

这里提出在区域大气污染防治合作中设立一个责任主体的设想和建议。

首先要考虑的是，这个责任主体由谁担当？区域是跨省市的，由某个省市来担当，是摆不平的。所以，只能由区域内各省市以外的某个主体来担当才是现实的。毫无疑问，只有国家环保部下设的区域管理机构才适宜扮演这个角色。现在，的确有这样的机构，比如区域环境督查中心。但是，这个机构仅仅是一个事业机构，没有行政管理权。所以，应该把它升级为对全区域环境具有责任主体的行政机构，统领全区域的大气和环境保护。其责任包括，负责区域的环境规划、标准、监测和防治，其中，应该明确具有直接执法权。

其次要考虑的是，这个责任主体同省市环保机构的管理关系。如果一方面有一个需要对区域大气污染防治负全责的主体，另一方面它没有一个覆盖全区域各省市乃至市县的系统化的支撑机构，说话没人听，活儿没人干，那是空头司令，也是不行的。看来，各省市乃至各市县的环保机构应该由它来管理。显然，这个责任主体应该是一竿子插到底的垂直管理。这样，才可能突破地方保护主义阻滞中央环保政策、异化环保责任的困局。再次，需要考虑这个责任主体同省市之间环保成本的分摊关系。可以有两条基本的界线。一是，属于行政管理的成本（含监测费用），由垂直管理系统承担，包括现有省市行政管理所需要的人、财、物管理成本的转移。二是，大气和环境污染防范和治理的投入，按照谁产生谁负担的原则，由省市及市县的污染产生主体承担，包括企业、自然人和机构等，地方政府则承担防范污染和治理公共污染的成本。

如果上述设想是合理的，建议在工作上还要作如下的安排和配合。一是在国家层面上，要制订一个暂行条例，对这个责任主体体制作一个初步的、基本的制度和技术安排。二是选择一两个大气污染的重点区域做试点，例如长三角、京津冀，积累经验。再次，待试点地区取得成功经验以后，修订相关的法律规章，时间要掌握在一两年之内。另外，借鉴发达国家的管理经验，如何在大气及环境保护上发挥民间监督的第三方力量，要赶快提到议事日程上来。

相信，在区域大气污染治理上，一个能担当的责任主体的出现，将使该项事业出现突破性的进展。毫无疑问，治理污染的大事业并非简单的“一主（体）就灵”或“一垂（直）就灵”，同时需要发挥区域内省市的主动性和积极性。

（作者分别为上海社科院研究员，全国政协委员、上海市人民政府参事、上海社科院研究员）