儒雅，是薛澜给人的第一印象。他的名片很简单，只印着清华大学公共管理学院教授、博士生导师、院长的身份。但“百度” 一下他的名字，却发现他的头衔有一长串，比如清华大学21世纪发展研究院常务副院长、清华大学中国科技政策研究中心主任、清华大学学术委员会副主任，还有 中国行政管理学会副会长、哈佛大学肯尼迪政府学院顾问委员会委员、世界经济论坛全球行动委员会巨灾委员会副主席等等。而记者眼前的薛澜全然抛下了这些光 环，始终保持谦和，带着师长般的温厚，耐心倾听、悉心解惑，对采访的态度更倾向于交流探讨。

十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力 的现代化”，薛澜对此有独到的见解，他认为，这一概念要与上一句“完善和发展中国特色社会主义制度”，从整体上进行理解，这两句话涵盖了国家的基本政治制 度，以及国家用什么样的方式、动用什么样的资源来实现有效治理。作为一个公共管理学者，他认为，全面改革公共治理体系能从根本上帮助解决目前经济社会等领 域的一些突出问题。此时提出推进国家治理体系和治理能力的现代化既满足了国家发展迫在眉睫的现实需要，也可以为长治久安与和谐发展奠定制度基础。

薛澜1991年获美国卡内基梅隆大学工程与公共政策博士学位后受聘担任美国乔治华盛顿大学助理教授。1996年回国任教清华大学，主要研究方向为公共政 策与管理、科技政策与创新管理、危机管理等，著有“Knowledge Economy and China’sFuture”、《危机管理：转型期中国面临的挑战》等，同时还参加了一些科技教育重大政策和规划的起草及评估工作。

此次，薛澜受邀参加复旦管理学国际论坛，在论坛间隙，接受了本报的采访。

十八届三中全会提出“促进国家治理体系和治理能力的现代化”。薛澜认为，此时提出推进国家治理体系和治理能力的现代化既满足了国家发展迫在眉睫的现实需要，也可以为长治久安与和谐发展奠定制度基础。此次，薛澜受邀参加复旦管理学国际论坛，在论坛间隙，接受了本报采访。

消除“选择性落实”、“象征性执行”，需要全面改革公共治理体系

文汇报：十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化，其涵义是什么？在具体推进过程中会涉及哪些方面?

薛澜：国家治理体系和治理能力的现代化的概念要放在三中全会《决定》的大框架下看。三中全会《决定》里实际上有两句话，一句话是完善和发展中国特色社会 主义制度，一句是推进国家治理体系和治理能力现代化。我认为这两句话要作为一个整体去理解。前面一句话说的是国家的基本政治制度；后面一句指国家用什么样 的方式、动用什么样的资源来实现有效治理。

这个命题提出后，很多学者都开展了深入研究，有的从国家的视角或社会的视角分析，还有的从政治能力 提升和行政能力提升等纬度来分析。我们认为三中全会的总目标其实包含四个核心的内容，第一个是基本的政治制度，就是国家治理权力产生的方式跟配置，也就是 完善和发展中国特色社会主义制度所特指的内容；第二个是基本的价值体系，即在特定政治制度下执政的价值取向；第三是治理体系，即国家治理组织结构的功能定 位、组织体系的构成、不同组织间的相互关联及组织体系的运行机制。如国家的行政性机构与监管机构，其组织形态和运行逻辑就大不相同。此外不同层级治理机构 间的联系，如地方政府和中央政府的协调机制等等；第四是治理能力，即国家所拥有的各种财力、人力和智力资源、相关的配制方式和有效使用的能力，这里包括人 力资源、财力信息、信息资源等等，也包括紧急状态下能不能够动员各方运用这些资源来应对突发事件。

基本的政治制度、价值取向、治理体系和治理 能力之间有着密切的联系，但是各自又有相对独立的特点。基本的政治制度选择跟各个国家的传统、历史和人民的意愿密切相关；价值取向与基本政治制度密切相 关。国家治理体系和治理能力是实现国家意志的核心要素，各个国家之间有一定的可比性。现阶段我们最核心的任务就是在保持政治制度渐进改革的前提下理清价值 取向，尽快实现国家治理体系和治理能力的现代化。

文汇报：原来我们一直提四个现代化，为什么这个范畴中加入了推进国家治理体系和治理能力的现代化？在当前这个阶段提出这一概念的意义是什么？对我们国家而言，是一种迫在眉睫的需要，还是未雨绸缪？

薛澜：工业、农业、科技、国防现代化的提出与当时的历史背景相契合。针对我国当时经济社会发展比较落后的现实，我们国家从上个世纪50年代就提出了工 业、农业、交通和国防现代化的想法。1964年，周恩来总理在三届人大作政府工作报告时正式提出了“四个现代化”的概念，并在1975年的四届全国人大上 重申了实现四个现代化的目标。但在当时的历史条件下，不太可能涉及制度层面的问题。为什么到现在才提出推进国家治理现代化呢？回答这个问题要从中国改革开 放以来的历史回顾中去找答案。1978年开始的改革开放是以经济体制的改革与开放为突破口的。当时中国生产力发展水平低下，需要极大程度地解放生产力，让 中国赶上其他国家的发展，不至于被甩得太远。当时的改革策略把经济体制改革作为突破口，把经济建设作为工作中心，取得了巨大的成功。

但中国下 一步改革与发展也面临着诸多问题，包括经济社会发展模式亟待转型，资源环境约束日益显现（雾霾已成为很多百姓生活中挥之不去的阴影）。社会多元、差距加 大、信任缺失也是比较普遍的。从世界银行的分析看，中国经济高速增长的同时治理水平提升缓慢。正是在这样的背景下，在十八大召开前后，尤其是在三中全会要 制定改革方案之前有很多的讨论，涉及到许多具体领域，包括经济体制改革方面，比如国企改革、土地制度改革等问题。从事公共管理研究的学者认为，中国公共事 务治理体系相对落后是这些问题产生的重要根源。中国从1978年以来实现了以经济体制改革为中心的重大转型，取得了中国经济社会发展的巨大成功，但是中国 下一步改革应启动以公共管理现代化为基础的国家制度建设的重大转型，从根本解决公共治理体系存在的一些重大问题。因此，这个时候提出推进国家治理体系和治 理能力现代化既满足国家发展迫在眉睫的现实需要，也可为中国长治久安与和谐发展奠定制度基础。换句话说，如果这次改革只关注具体领域的政策怎么制定，怎么 改革，而忽略整个制度体系的变革，那么最后出台的政策在执行过程中就会掉入相对落后的公共治理体系的“黑箱”，效果往往不佳。因此具体的领域或制度改革很 重要，但更重要的是整个公共治理体系的全面改革。李克强总理此前提到的“选择性落实”、“象征性执行”的现象也与此有关。

顶层设计、系统推进须与渐进调试、坚韧前行结合

文汇报：推进中国国家治理体系与治理能力现代化的过程中，我们面临哪些挑战？

薛澜：我用了一个“泥泞前行”的比喻，来描述中国国家治理现代化之路。著名公共管理学者林德布洛姆在1959年发表过一篇公共管理领域的经典文章。他通 过观察美国公共政策和公共管理现实后得出一个结论：改革不是一个很理性的全面规划的科学，而是一个纷繁复杂的，泥泞前行的过程。改革往往不是一个理性的目 标导向，而是问题导向，这个过程中，解决问题是靠渐进地试错，不断地尝试、学习。我借用这个概念有两层含义，第一层是说改革中渐进调试的重要性，改革过程 需要反复试错才会成功。如果说过去经济体制改革是通过这样的方式取得成功，今后公共治理体系的现代化还得坚持这个经验；第二层含义是说改革过程中会面临各 种困难，需要有坚韧不拔的精神努力前行。这一轮改革特别强调顶层设计和系统推进，其实是针对我们国家过去几年一些领域改革的碎片化、随机性的情况来提出 的，非常必要。但同时，我们还要认识到改革面临的重重困难。中国国家治理体系治理能力现代化面临的挑战是非常多的，有各种各样的利益集团关系在纠缠，不能 把它想象成是一帆风顺的过程。我们需要有这样的思想准备，去推动国家治理现代化的成功。

国家治理现代化过程中面临的种种难题包括认识上、理论 上和实践层面的各种挑战。比如如何正确诊断中国社会面临各种问题的根源。传统公共政策理论中常常讲到的市场失灵和政府失灵在中国都存在。但仅仅这几个“筐 子”还装不了中国的问题。中国除了市场失灵之外，还存在着市场不健全的问题，中国的市场经济转轨特色非常强，有些产权还不够明晰；还有中国除了自然垄断 外，行政垄断也很严重；此外，还有一些公共服务机构没有建立，社会公共服务缺位。当市场失灵与市场不成熟这两个问题交织一起，就很容易导致问题的误判。比 如把一些市场不健全的问题，归成市场失灵，本应努力促进市场作用的更好发挥，政府的手却伸进来干扰了市场。如何准确地认识问题的根源，找到与之匹配的政策 解决方案，公共管理学者应该在这方面做出贡献。公共管理及前身行政管理在中国发展已近百年，当前对公共管理学者来说是挑战最大、机遇最大的时代，国家治理 体系和治理能力的现代化已向公共管理的研究者和实践者们提出了要求，公共管理学者要勇于承担这样的历史责任。

文汇报：此前，我们国家提工业、 农业、科技、国防四个现代化，都可以具体量化，而治理手段比较抽象、概念化，如何评价这个手段是不是现代化？在设计评价体系时如何不落入追逐数字的窠臼？ 薛澜：这个问题目前已经有不少人在做相关研究，希望找到一套指标，涵盖治理各方面的内容，并用来衡量治理的现代化程度。例如，世界银行的相关研究组开发了 一套衡量不同国家治理水平的指标体系，其中包括公众表达意见的程度，政府的监管能力，反腐败的情况等方面。但如何度量这些指标，目前确实还存在一些争议。 我想，有这么一套指标并且有排序，对于我们来说还是有一定的借鉴意义。还有一些学者也采纳了一些指标来衡量政府在各个方面的能力，比如政府的透明度、政策 的执行力等等。当然，各个国家，包括中国各个地区的情况太不一样，如果绝对地去比较也很难。比如大家公认上海的公共治理水平很高，但也有些人认为上海的基 础就很好，人才济济，公共管理水平自然就高。与此相比，一些条件一般的地方实现较高的治理水平，可能给人的感觉更为明显，这里面有很多问题值得探讨。

我虽然没有具体做过评价体系的研究，但个人感觉，治理水平评价标准可能要根据内容的不同，设立客观的评价指标和主观的判断标准。比如初次到某个国家，人 们首先可能感受到的是这个国家的基础设施怎么样，这个可能涉及比较硬一点的指标，比如公共交通、通信的便捷度等，都可以客观评价；另外还有一些，比如民众 对政府的评价，涉及到老百姓对政府办事效果的主观感受。在我看来，可能要把主客观评价结合起来，避免过去一味追逐数字的评价误区，避免把国家治理体系和治 理能力的现代化变成追求另外一种政绩。

文汇报：有些效果不错的做法究其原因，是胜在以人为本，但换句话说，其实是弹性管理，没有严格按照规则办事，但我们有时又特别强调规则，这其实是一组矛盾，在实际的公共治理过程中，这组矛盾应该如何处理?

薛澜：公共治理需要一整套“工具箱”，“工具箱”内有宣传教育等柔性的工具，市场机制的利益工具，还有就是法律法规。法律法规是非常严格的工具，是不能 讲弹性的，如果违法就要受到相应惩罚。但如果一个社会事无巨细都被法律法规管着，这个社会也会让人很难受，因为稍微做点什么事就要考虑行为是否犯法。我认 为，随着社会的文明程度不断提高，很多强制性的法律法规会相应减少，即使存在，也是起着一个最基本的保障作用。

关于机制的设立，国外有很多现 成的设计思路和方法值得我们学习，比如说红绿灯的设置，有些路口平常来往车辆不多，设红绿灯的效果并不是最佳，比如一辆车行到路口，明明横向没有车和行 人，但按规则办事就要等红灯。而美国很多城市会在车流较少的交叉路口设一个“停止”（STOP）标识，要求驾驶员到路口必须停下来看一看，没有行人，过往 车辆就可以开过去，这种规制的效率就比相对刻板的红绿灯好许多。当然，这背后必须要有法律的支持和大家共同遵守基本规则的意识，如果车辆该停不停，这个工 具就没有意义了。政策工具有很多种，制定公共政策的奥妙就在于如何根据不同的情况来决定使用什么样的政策工具。随着公民素质的提高、规则意识的逐渐提高， 可以选择更多弹性、柔性或者更以人为本的做法。

值得注意的是，我们强调依法治国，关键是规则意识，并不是法律越多越好。法律工具的成本实际上 非常高。法律制定实施了，就没有任何弹性可讲。例如，尽管我们知道有些事情在特殊情况下破例而为可能社会收益更好。但如果从宏观来看，一旦破例，法律的尊 严就没有了，社会成本会更高。所以，法律还是不能破例，“法律面前人人平等”就是这个意思。我认为，依法治国要平衡两个方面的考虑，一方面，要非常慎重使 用法律工具，不滥用法律资源；另一方面，一旦确定了需要使用法律工具，就必须坚决执行，这样才能树立法律的权威。

“管理”到“治理”，意味着参与主体的多元化

文汇报：近年来，某些地方某些领域的政府公信力有一些减弱，您认为，通过推进国家治理体系和治理能力现代化，是否能解决这一问题？尤其“治理”显示了一种趋于对等的关系，这不同于以前的管理和被管理，这种框架下，政府的监管如何能够很好地实施？

薛澜：国家治理体系和治理能力的现代化包括基本观念的转变。首先，治理意味着参与主体的多元化，意味着参与主体协同合作，而不是简单的自上而下的行政命 令。其次，在治理过程中，相关参与方都在探讨如何合理分工，形成一种有效的伙伴关系，各自发挥优势来更有效地推动经济社会发展。比如食品药品监管方面，这 些年确实发生过一些重大事件，使得政府的公信力受到影响，但如果仔细看背后，可以发现根源是我们还没建立起一套符合现代市场经济的社会性监管体系。政府这 些年的监管质量有所提高，但我们做的一些调研也发现，我们目前监管的质量还难以令公众满意，其中真正满意有效的只有6%多一点，而且对社会性监管体系，尤 其像食品药品监督、环境保护、安全生产等领域，大家还是很不满意。

在这个方面，我们可以跟很多发达国家学习。例如，德国在食品监管方面非常严 格，某一个城市会根据当地人口确定当地大概需要的超市数量，进而确定每周要随机抽检的食品数量及品种，再根据算好的工作量，设定城市的检测中心数量。我不 了解我们国家有多少个地方是按照这一套程序来设置监管机构。要想有效地保证公共食品安全，就必须得有相应的体制和治理能力，这个方面我们欠缺得非常厉害。

除了有机构，还要有保证其有效运行的机制，比如上游城市工业生产排污，即使当地有监管机构，也未见得愿意管那么多事，它可能觉得排污对自己影响不大，这 就是我们所讲的外部性问题，像这种外部性很强的情况，仅仅依靠当地机构监管，效率很低，而且很多情况下效果也不理想。针对这种情况，我们希望监管是垂直性 的，可能是中央派出机构去监管。我认为，监管机构的设立，其背后是要符合市场经济下人们行为特点，这里面有很多自然科学和行为科学的规律，类似的问题都要 按照公共管理的道理来研究，这样才有可能建立有效的监管机制，赢得公众信任。同时，非常关键的一点是，如果这些事情只靠政府还不行，还必须动员社会参与。 还是以食品安全为例，中国的食品生产的特点是比较分散，如果仅仅靠政府去监管，就是再扩大几倍政府的力量，也是杯水车薪，效果依旧不会好。所以监管很重要 的一点是动员公众、社会组织一同参与。另一方面企业内部、行业之间也应该有一些自律，有时一个企业做了坏事，往往对整个行业的负面影响是巨大的，在这种情 况下，借行业协会促使企业之间互相监督也是可以考虑的途径。

我认为，公共治理的方式是多元化的，但政府是核心，是压舱石。有政府的法律法规和 相应的监管机构，加上行业的自律、民众的参与，就构成了一个良性循环。今天我们可能需要政府有几百人的监管体系，但真正进入良性循环后也许三五十人就够 了。不过，这是一个建设过程，即一个现代化的过程，坦率地讲，我们的社会性监管体系离现代化还有远远一段差距。

文汇报：传统观念里，老百姓比较依赖政府，这是否会对国家治理体系和治理能力现代化产生阻碍？如何化解这种阻碍？

薛澜：老百姓有事就找政府这种习惯是一个很大的问题，其背后还是把政府当成一个全能政府和无限责任的政府来看。随着这几年市场经济的建设，这个观念开始 发生转变，市场现在发挥了很大的作用。当然，许多涉及公共领域的问题，大家确实还是比较习惯于找政府，之所以如此，某种意义上来讲政府本身也有一定的责 任。前些年对于社会建设、社会领域的培育做得还不够好。很多事情依托社会组织，在社区层面就能很好解决，但是政府来做就会面临很多约束。社会领域的建设、 社会组织的培育这方面其实有很多问题可以研究。

国家治理体系和治理能力的现代化指的其实不仅仅是政府，也涉及与公共事务治理相关的组织机构， 有可能是社会组织或企业等。从“管理”到“治理”，管理是单主体，而治理主体更加多元化。我们也应看到，在中国目前的历史条件下，政府还是发挥了积极、主 导的作用，有些时候，政府太强了，它需要为社会释放空间；但有些需要政府加强管理的地方，政府需要主动进入、建立规则，给社会组织、企业发挥作用搭建平 台，这里要根据具体情况来看。

新一届政府上台，在简政放权、激发社会活力上做了很多工作，但是我们社会性规制依然面临着重大的挑战。理性制度与现实运行存在巨大差距，要使得国家治理体系和国家治理能力有效运作，政府运作资源和有效职能的匹配是基本前提。

文汇报：目前大数据、新媒体等新技术的发展，为公共治理带来的是挑战还是机遇?在这个境况下，人人都有麦克风，是否可以理解为大多数人还是有参与社会治理的愿望？但此过程中，每个人的治理能力有差异，我们如何引导治理意愿往好的方面发展？

薛澜：既是挑战也是机遇。首先，信息技术已经渗透到我们社会发展的各个方面，确实满足了今天公众对于信息的需求，为我们的生活工作提供了巨大的方便，尤 其在突发事件发生的情况下，信息及时地传播，对有效援助、合理施救起到了很大作用。但信息技术的发展是双刃剑，有时候有人有心散布或无心传播谣言，信息技 术也可以起到推波助澜的作用。在中国目前的社会环境中，轻则会造成人们上当受骗，重则可能会引起社会恐慌，危害国家安全。对于手握“话筒”的网民，需要考 虑的除了他们的需求和方便之外，还有责任和义务问题。在现实社会当中，社会的正常运行需要每个人尽相应的责任，网络上也是一样。一方面个人借助网络平台向 千百万人传播“我知道”的情况，这会给个人带来极大的满足，但是享受满足的同时要考虑是否尽到了一个信息时代公民的基本责任。网络时代，若大家都不负责 任，随意发布消息，是非真假无从判断，其带来的方便也随之消失。

信息技术激发了大家的一种参与感，我们研究公共政策，常常提到“沉默的大多 数”，即在公共政策的讨论中往往大部分公民都不参与，我觉得这种传统说法要改变，现在恰恰是移动互联网为参与提供了便利，从这个方面来讲新的工具的出现对 民主制度建设、对于公众的有效参与起到了非常积极的作用。如何用好这些网上的声音，要注意两个方面，一方面政府要有一些规制，确保大家在网络空间公共交流 平台上能够负责任，对不负责任的行为有一定制约；另外也要培育一定的公民意识文化，形成一些约定俗称的网民守则，在网络上培养一种正气，等到这些逐步建 立，政府的规制相对可以不用那么“严厉”。我认为，各国政府并非一定要建立一样的规制，如果群体能实现良好自治，政府可以管得很少。否则政府就应该多管一 点。公共治理需要政府、市场和社会的互补与互相磨合。

文汇报记者 刘力源