现代公共文化服务体系的基本特征

　　构建现代公共文化服务体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。从“管理”到“治理”，虽然只有一字之差，但蕴含着极为重大的变革意义。所谓治理，一是强调法治基础，二是强调政府职能转变，三是强调多元主体协同合作，特别是要确立社会作为公共事务治理主体的地位。按照现代治理理念，现代公共文化服务体系应具有如下基本特征。

　　服务目标均等化:均等化是现代公共文化服务的基本要求。十八届三中全会《决定》要求，“促进基本公共文化服务标准化、均等化”。这是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，也是全面建设服务型政府的内在要求，对于丰富人民精神文化生活，提高全民族科学文化素养，具有十分重要的意义。

　　基本公共文化服务均等化首先是一个相对概念。均等化的政策目标是要求逐步建立城乡一体化的基本公共文化服务体系，促进公共文化资源在城乡之间、区域之间均衡配置，缩小地区之间、城乡之间和社会群体之间基本公共文化服务水平的差距，确保所有社会成员都能够平等享有水平大致相当的基本公共文化服务的权利，特别是农村和老少边穷地区的基本公共文化服务水平有明显提高。但是，均等化是相对均等而非绝对均等，这一目标并不意味着公共文化服务的简单平均化和无差异化。其次，均等化应该是在最基本公共文化服务意义上的均等化，具有“保基本”和“托底”的性质。我国还处于社会主义初级阶段，任何公共文化服务高端化、国际化的口号都需要谨慎。再次，均等化也是一个动态发展的概念，在不同阶段具有不同标准和内容。由于我国经济社会发展水平的不平衡和公共财政的有限性等因素，实现公共文化服务均等化是个长期的过程。在政府财力相对有限的情况下，实现公共服务均等化应分层次、分阶段进行，不同的阶段应该有不同的均等化标准和目标。目前首先应当着重满足的是现阶段国家规定的基本公共文化服务的均等化供给。

　　基本公共文化服务均等化的一个基本前提，是要有一个全国基本统一的服务标准体系。标准化是达成均等化目标的手段。基本公共服务标准，是指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共文化服务所制定的包括服务范围、服务项目、保障水平和服务质量的标准，以及技术和管理等相关规范。中国是一个大国，地域广阔，不同地区的经济发展水平、生活方式等差异较大，应当有国家标准和地方标准两个层面，有国家强制性标准和地方选择性标准两个内容。国家制定统一的基本公共文化服务标准，各地在实施国家统一基本标准的基础上，可结合实际情况制定本地区的基本服务标准。同时，建立健全基本服务标准的动态调整机制。

　　供给主体多元化:公共文化产品和服务的生产与供给是现代公共文化服务体系最基本的制度安排，这种制度安排决定了现代公共文化服务的内容及整体运行模式。在传统体制中，政府是公共文化服务的唯一供给主体，而在现代公共文化服务体系里，政府依然负有提供公共文化服务的首要责任，但政府主导并不等于政府包办，并不意味着政府就是公共文化服务的唯一供给主体。比如在全国各地逐步兴起的政府购买公共文化服务模式中，政府就不是直接履行社会管理和服务职能，而是将可以社会化的一部分服务转为购买和监管，政府与社会组织之间形成了新的契约合作关系，从而提高了公共文化服务的供给效率。供给主体多元化的必要性在于，即使是公共文化产品的消费，也具有“选择性”的特点，政府也有可能提供公众不需要的公共产品而浪费公共资源，就像市场存在“失灵”现象一样，政府也有可能“失灵”。此外，政府受能力和预算制约，不可能包揽所有的公共文化服务。因此，必须创新公共文化服务的供给方式，实现公共文化服务提供主体和提供方式多元化，按照十八届三中全会《决定》所要求的：“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”这是满足人民群众日益增长的公共文化服务需求的必然要求，也是克服传统体制供给不足、水平不均、质量偏低、效率低下等弊端的必然要求。构建国家、市场、社会之间的良性互动机制，建立政府与各类文化非营利组织和市场组织之间的合作伙伴关系，这既是实现国家治理结构的现代化的必由之路，也是构建现代公共文化服务体系的必由之路。

　　运行机制民主化:运行机制民主化是现代公共文化服务体系体现公共性和提高服务绩效的必然要求。民主原则须贯穿从公民基本文化权利到国家保障公共文化服务提供的各个重要环节。从事公共服务供给的各类机构应贯彻开放透明的原则，强化社会公众对公共文化服务供给及运行的知情权、参与权和监督权，增加决策透明度。十八届三中全会《决定》指出，要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构”，“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。其核心思想就是要通过建立健全我国公共文化服务的民主管理体制，来确保公共文化服务单位不偏离自身的公益属性，不断提升公共文化服务的质量和绩效。通过建立和完善法人治理结构，明确公共文化服务单位各个利益相关者的权利、义务与责任，吸纳社会各界代表和群众广泛参与，来构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理结构和运行机制，实现决策、执行、监督三方的有效制衡，最终形成公共文化服务单位独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代公共文化服务体系运行新机制。与此同时，逐步提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。

　　公共服务高效化:不断提高服务效能是现代公共文化服务体系的重要发展目标之一。首先必须建立以需求为导向的公共文化服务提供机制，转变传统的自上而下的单一供给方式，建立健全自下而上的公共文化服务需求表达机制，根据群众实际需求提供公共文化服务。这就是十八届三中全会《决定》所要求的，“建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接”。惟有如此，才有可能确保公共服务的有效性。其次要切实加强基层公共文化服务设施建设和服务能力建设，促进全社会公共文化资源共建共享，加强公共文化管理人员和服务人员的培训提高，全面提高基本公共文化服务的能力和水平。三是创新基本公共文化服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。四是努力提高基本公共文化服务的信息化水平，积极构建数字化公共文化资源库和公共文化服务平台，加强公共文化信息系统建设，促进公共文化信息资源整合共享。积极利用现代信息技术提高公共文化服务机构的管理效率，创新服务模式，促进管理方法和服务技能的现代化。

　　管理体系法治化:法治化是国家治理体系现代化的核心。传统管理体制以人治和行政化为主要特征，而现代治理以法治化和制度化为核心内容。公共文化服务体系要现代化，整个管理体系就必须法治化。因此，要完善公共文化服务相关法律法规体系，明确各级政府的公共文化服务责任和各类公共文化服务提供主体的权利、责任，制定相关工作规则、工作程序和行为规范，为公共文化服务体系建设提供法治保障。比如，推动公共文化服务社会化发展，需要建立健全各类文化社会组织的培育、支持、监管等机制;建立健全相关法律法规，鼓励各类文化社会组织、社会团体按照法律规范参与公共文化服务;明确社区公共文化服务自我管理的职能范围、管理规范程序、责任承担形式等机制。再比如，政府购买公共文化服务需要法律、监管体制等一系列的制度条件来保障，要完善政府购买公共文化服务相关法律，建立规范的采购程序和制度，确定违约责任的处理程序和办法，建立合同出现纠纷时的法律仲裁制度，建立政府采购的社会监督机制等，把政府采购公共文化服务的内容、项目、方式、途径用法律形式固定下来，使之纳入法治化、规范化、制度化轨道。

　　在现代公共文化服务体系上述五个基本特征中，均等化和高效化属于发展目标范畴，多元化和民主化属于体制机制范畴，法治化属于制度保障范畴。这些基本特征相互联系、相互作用，共同影响着整个现代公共文化服务体系的制度安排。目标已经明确，蓝图已经绘就，我国现代公共文化服务体系将惠及亿万人民。

　　文/蒯大申

　　(作者为国家公共文化服务体系专家委员会副主任、上海社会科学院研究员)