周汉民

核心观点

在这一关键时刻，上海自贸区实践和经验应当上升至全国性立法来加以固化，一是体现中共十八届四中全会“全面推进依法治国”方略；二是争取国际经济贸易规则制定的发言权

中国自贸区形成“雁阵”

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区设立，这是我国36年改革开放历史上，以开放倒逼改革的又一重大举措。

回顾我国开放倒逼改革历史，已经迈过了4个阶段：

1、1978年到1988年，5大经济特区，14个沿海开放城市，形成中国改革开放由点到面、连线成片的格局，以港、澳、台地区，日、韩、新加坡等国为目标，学管理、习技术、引资金。

2、1986我国提出“复关入世”到2001年最终成功，历时15年5个月，坚韧不拔，玉汝于成，既维护了国家主权、又促进了改革开放，既学习了世界，又融入了世界。入关14年，成果不一般：2014年，我国的外贸进出口总额是2001年的8.6倍，国内生产总值是5.7倍；外汇储备是17.45倍，充分体现了复关入世所催动的大发展。

3、始于1990年4月的上海浦东开发开放。树立了改革开放新典范，其后相继设立了多个开发区，形成全方位、宽领域、高层次的开发开放。

4、2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区的设立。自贸区运行16个月来，成就斐然，主要体现在“四个两”：

一是两项法制创新。自贸（试验）区设立之初，十二届全国人大常委会第四次会议即决定在上海自贸区暂停了《中外合资经营企业法》等3部法律，为期三年；去年7月25日，上海人大常委会通过了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，9章57条，对负面清单的制定，正面清单的制定，企业事中、事后的监管等等改革举措和制度创新进行了确认和固化。

二是两份负面清单。自贸区设立次日，上海自贸（试验）区首份、也是新中国首份负面清单，在2013年9月30日凌晨公布，共190条；由此，中国成为世界上第77个实施负面清单管理的国家。经过不断实践，9个月后，第二份负面清单在去年7月1日公布，共139条，降幅达26.8%，开放度提升17.4%。眼下，2015版负面清单正在草拟。

三是两次废止多项审批。2013年12月21日，国务院正式决定在上海自贸区内取消32项审批制度；2014年9月2日再次取消27项审批制度，推动政府管理改革的广度、力度和深度，前所未有。

四是两份开放清单。2013年9月29日，上海自贸区运行第一天发布的6大领域、23项开放举措，去年6月30日全部落地；2014年7月1日，四大部门再次发布新31条，开放领域更予扩大。

上海自贸试验区运行一年多后，2014年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议通过上海自贸区扩区方案，涵盖陆家嘴、金桥、张江，共120.72平方公里，成为目前全国最大自贸区。同时，广东、天津和福建新设自贸区，使中国自贸区形成“雁阵”，展翅高翔。

促进法治建设和对外开放的协同

在这一关键时刻，上海自贸区实践和经验应当上升至全国性立法来加以固化，一是体现中共十八届四中全会“全面推进依法治国”方略；二是争取国际经济贸易规则制定的发言权。

为此，建议尽快制定“中国自由贸易区促进法”，为现在的4个自贸区以及未来的自贸区的设立和运行厘定法律框架，避免政出多门，防止自贸区“寻租”。

1、促进经济运行体制和管理体制的协同。成立国家层面的主管机构或对口部门。科学设立我国自由贸易区发展的战略目标，做好前瞻性的战略部署，优化政府监管的范围和职责分工，避免自贸区的设立与管理“留白”。

2、促进宏观改革和微观改革的协同。制定统一的法律体系，应坚持合宪性原则、属地管辖原则、立法统一原则、与国际惯例接轨原则，进行国家层面的立法，然后在国家立法的指导下，完善地方立法和配套细则，最终形成法律、法规、规章等协调配合的法律体系。

3、促进政府改革和市场改革的协同。随着法治建设的推进，我国的产业立法也将发生两个明显的转变，即由地方立法、部门立法向国家立法转变；由单领域向宽领域转变。简言之，未来双边、多边、国家级负面清单的决定权在全国人大，这对限制政府权力、促进政府职能转变具有正本清源的作用，也给政府改革带来了契机。在此情形下，应未雨绸缪，尽早研究、设计适应新情况的政府管理体制改革方案。

4、促进法治建设和对外开放的协同。要深度介入国际贸易规则的制定，使中国经济真正融入国际贸易格局，使国际和国内投资者都能享受到低成本、便利化、自由化的营商环境。一是尽快清理与自由贸易区协议、国际规则不相符或相抵触的相关法规政策，将我国根据相关国际谈判协议享有的权利和承担的义务转化为国内法规；二是根据国际惯例进行制度引进和制度创新。目前，中美BIT文本谈判即将完成，将开始就负面清单进行谈判。但其中的一些内容即使在自贸试验区也尚未进行试验，如，政府行政公开透明制度，再如，公平竞争条款，需要通过试验实现与国际规则的接轨。三是加强依法行政和司法监督，针对行政备案诉讼中的司法审查，在考虑国内规则合法的基础上也要兼顾国际上的相关规则，从把握相关法律的适用性、贯彻正确的法律程序等方面入手，为自贸区健康发展提供确定的法律保障。

（作者为全国政协常委、上海市政协副主席、市社会主义学院院长）