核心观点

自贸试验区三年建设评估总结要有三个维度:一是对建设绩效作出客观、准确的评价;二是对障碍和短板作出识别分析;三是对进一步的发展给出思路建议。上海自贸试验区建设的核心任务是制度创新，绩效定位就是要看是否把握住了制度创新这一核心任务，是否实现了国家战略意图。评估总结的第二个维度是对建设过程中的一些问题、障碍作出识别分析，以便于补齐短板，全面实现改革目标。在三年建设基础上，上海要“以自贸试验区建设为突破口深化改革”

在日前召开的十届市委十二次全会上，上海市委书记韩正指出，今年9月，自贸试验区挂牌三周年。要做好三年建设评估总结，聚焦突破，深化改革，使自贸试验区建设百尺竿头更进一步。笔者认为，自贸试验区三年建设评估总结要有三个维度：一是对建设绩效作出客观、准确的评价；二是对障碍和短板作出识别分析；三是对进一步的发展给出思路建议。

制度创新是评估的核心标准

上海自贸试验区建设的核心任务是制度创新，绩效定位就是要看是否把握住了制度创新这一核心任务，是否实现了国家战略意图。可以从两方面对制度创新进行分类识别：其一，扩大开放与体制改革相结合，通过结构性改革，改善制度供给条件，建设更高水平的市场经济体制；其二，培育功能与政策创新相结合，通过形成新的产业链和价值链，扩大有效供给，实现转型发展。

对制度创新作评估总结，还需要将试验过程中相对零散的、碎片化的改革措施进行系统集成。系统集成要具有操作性，集合到一个系统内的制度和措施必须是具有相关性、运行层面有关联、需要前后呼应及配套组合。按此要求，可以将上海自贸试验区制度创新项目和措施集合成三大系统。

第一，以市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用为主线，遵循简政放权、放管结合、优化服务的改革逻辑，构建权责明确、公平公正、透明高效的市场准入及事中事后监管体系，率先实现政府职能由注重事前审批向注重事中事后监管转变，实现治理体系现代化。

第二，以主动对接国际贸易投资高标准、培育功能与政策创新为主线，遵循投资、贸易便利化及金融开放创新的改革要求，形成一套适应国际国内要素有序自由流动的管理制度和监管模式。这一系统集成了国际投资、国际贸易、国际金融、国际航运等方面的开放措施及监管创新。

第三，以提高法制保障、优化法律环境为主线，根据行为规则和监管制度协调一致原则，推进国际化、市场化、法治化营商环境建设。

以制度创新为核心标准，以制度创新的系统集成绩效及市场感受度为主要标的，对上海自贸试验区建设给出客观、准确的评估总结。

问题识别是补短板的重要环节

评估总结的第二个维度是对建设过程中的一些问题、障碍作出识别分析，以便于补齐短板，全面实现改革目标。上海自贸试验区建设难免会遇到一些障碍，存在一些短板。

在市场准入端管理方面，真正实行国际通行的主体资格与经营资格登记分离，还存在制度及机构设置方面的障碍。“证照分离”改革的着力点要从减少审批、简化审批转到构建主体资格与经营资格分离的现代商事登记制度，解决“自由准入”“特许经营”“限制准入”的监管衔接问题。

在事中事后监管方面，存在着各系统信息标准不统一、流程电子化不统一、功能模块不兼容、数据信息在各部门间的融合程度不高、各系统的业务覆盖面不广、服务链较短、电子文件的法律效力缺失等障碍。

在贸易便利化及国际贸易“单一窗口”方面，存在着“一线”开放度不够、“单一窗口”平台覆盖面有限、上线运作的业务较少、系统功能不够完善(不能一次性办理所有贸易业务事项)、通关成本仍缺乏国际竞争力、物流综合运作效率不高、资金结算缺乏便利性等障碍。

在金融开放创新及科创中心建设方面，存在着跨境资本融资平台建设推进缓慢、跨境资本融资及离岸业务的一揽子结构性税收政策尚未落地、外资控制的VIE结构作为投资方式之一尚未纳入外资监管体系、适应大规模高频次跨境资本流动的金融监管制度　(宏观审慎管理MPM/资本流动管理CFM组合构架)尚未建立等障碍。

以上所列举的问题和障碍有些是制度、政策原因，有些是技术条件原因。但这些障碍都需要克服，要补齐短板，使制度创新各集成系统可以平滑运行。

根据国务院的要求，经过两至三年的改革试验，上海自贸试验区要力争建设成开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区。在三年建设基础上，上海要“以自贸试验区建设为突破口深化改革”。

第一，上海自贸试验区要进一步突出在全市改革开放与创新发展大局中的实验田和突破口的定位。一方面加强全面深化改革开放各项措施系统集成；另一方面要进一步解放思想，继续积极大胆闯、大胆试、自主改，率先形成和完善开放型经济新体制。

第二，继续把制度创新作为深化改革开放的主线。要着力于制度设计、制度建设、制度运行、制度维护等环节，使制度创新沿着点(试验点)、线(管理条线)、面(综合管理界面)全面覆盖。通过“深耕试验区”，使上海自贸试验区成为与国家标准相衔接的制度高地，吸引全球高端要素和产业集聚。

第三，与“一带一路”战略、自由贸易区战略、长江经济带规划、长三角世界级城市群规划等国家战略及规划实现操作性对接，为国家顶层战略提供制度—技术支持。试验区的国际投资贸易开放监管体系、国际金融开放创新体系、“双自联动”保税研发政策创新体系等要成为对接国家战略的链接端，成为深化改革开放的前沿。

(作者为上海财经大学上海发展研究院、自由贸易区研究院院长)