何建民

核心观点

从对旅游业发展重要作用认识不足转变到对地方经济和社会发展的重新定位；从旅游业发展责任主体缺失转变到旅游发展主体及责任体系完善；从旅游业发展受短板制约转变到旅游产业各要素与部门协调和高效发展；从旅游项目投资大、回报低又慢的认知转变到拥有正确的效益观和适配的发展战略；从旅游业发展的被动性、盲目性转变到胸有发展大局、胸有发展标杆和胸有发展蓝图

通过对各地旅游业发展的调查研究，特别是通过主持上海浦东新区“十一五”“十二五”“十三五”旅游发展规划，参加上海迪士尼度假区项目研究与国家评审发现，落实《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，亟需实现五大转变以突破瓶颈制约。

从以人为本的视角对城市发展重新定位

——从对旅游业发展重要作用认识不足转变到对地方经济和社会发展的重新定位。目前，我国许多城市往往仅从产业（工作）的视角对城市发展进行定位，忽略了从以人为本——以实现人的全面发展目标（人的生活、工作与享受等）视角进行定位。英国伦敦在历史上仅从产业维度定位城市发展导致产生了“雾都”现象。现在，伦敦从以人为本视角的5个维度对城市发展进行重新定位，即将伦敦定位为生活的城市、工作的城市、享受的城市、联通的城市、设计的城市。其中，享受的城市要求发展休闲旅游业，建立当地居民、国内游客与入境游客的休闲旅游功能区。事实上，北京与上海正对城市经济和社会发展从以人为本的视角进行重新定位，即要将城市建设成一个宜居的城市、宜业的城市与宜游的城市。

国内外城市发展的经验证明，旅游业具有同时实现建设宜居城市、宜业城市、宜游城市目标的多重功能。据世界旅行旅游理事会（WTTC）2015年的研究报告，旅游业不仅是对世界GDP贡献最大的产业之一，而且是对世界就业量贡献最大的产业。另外，旅游业也是招商引资与建设总部经济的先导产业。旅游业是居民与游客享受美好生活的发展目的产业，是实现建设宜游城市目标的载体。宜游城市建设又是宜居城市建设的重要组成部分，也是吸引高端人才促进宜业城市建设的重要基础。

完善旅游发展新阶段的主体及责任体系

——从旅游业发展责任主体缺失转变到旅游发展主体及责任体系完善。我国旅游业已经进入了“全域与全产业链（全需求链、全供给链、全政策链）协调发展与管理”的新阶段。2014年9月建立的国务院旅游工作部际联席会议就是进入这一阶段的重要标志。目前，我国不少地方缺乏对与旅游发展有关各主体的责任规定。需要完善的主要方面有：参考国务院领导全国旅游业的方式，成立各地旅游工作联席会议，召集人由地方政府主要领导担任，常务副召集人由重要相关部门的领导担任，办公室设在旅游局；要明确与考核各级政府、各相关职能部门、各相关企业、各相关行业协会、各相关岗位的旅游发展与管理责任；每年需要举行地方旅游工作会议，总结过去一年的旅游工作，评选表彰各类先进企业和人物，并安排当年旅游发展与管理的工作计划；按照需要成立跨部门的工作机构或工作小组，领导与协调当地旅游业各项基础设施和公共服务的建设与管理。例如，成立地方旅游交通信息标识系统建设工作小组，统一协调领导旅游交通信息标识系统的建设工作。

——从旅游业发展受短板制约转变到旅游产业各要素与部门协调和高效发展。旅游产业要素至少包括土地要素、资金要素、人力资源要素、技术要素、组织要素、能力要素、信息要素、政策要素等。相关部门至少包括：为游客提供住宿的服务业；餐饮服务业；铁路客运业；公路客运业；水路客运业；航空客运业；交通设备租赁业；旅行社与其他预订服务业；文化服务业；体育与娱乐业；经营旅游特征物品的零售业；其他旅游特征行业，如休闲农业与乡村旅游业，旅游教育培训业，旅游金融业，旅游保险业，工业旅游业；旅游公共服务部门，如出入境签证政策与服务部门，游客购物免税、退税政策与部门。特别要及时解决制约旅游业发展的土地与交通配套问题。

要胸有发展大局、发展标杆和发展蓝图

——从旅游项目投资大、回报低又慢的认知转变到拥有正确的效益观和适配的发展战略。从狭义的旅游收入如景区点与旅游饭店的收入考察，旅游业可能存在着投资大、回报低又慢的问题。但是，按照由旅游综合需求带动的各相关部门所产生的广义的旅游收入角度考察，旅游业的收入是较大的。例如，2013年，我国旅游外汇收入为516.64亿美元，其中，游览收入只占6%，住宿收入只占11%，其余都可归为由旅游综合需求带动的其他部门的收入，该收入要占收入总额的83%。如长途交通收入占33%，商品销售收入占21.6%，餐饮收入占8%，娱乐收入占7%，市内交通收入占2.8%，邮电通讯收入占1.5%，其他收入占7.7%。

另外，由于各地的旅游市场潜力、资源禀赋、综合配套设施、财政支持力度不同，各地需要选择适配的旅游业发展战略。

——从旅游业发展的被动性、盲目性转变到胸有发展大局、胸有发展标杆和胸有发展蓝图。旅游业已经进入了全域与全产业链协调发展与管理的新阶段，如果与旅游业发展相关部门的责任人缺失，或者他们的意识不到位，就会产生旅游业发展的被动性与盲目性，甚至会出现“中梗阻”。因此，要开展对与旅游业相关部门责任人的系统培训，让他们做到胸有旅游业的发展大局、胸有旅游业的发展标杆和胸有旅游业的发展蓝图。

（作者为上海财经大学旅游管理系主任、教授）