■文汇报记者 钱蓓 李上涛

《上海市老年人权益保障条例（修订草案）》（以下简称“条例草案”）昨提交市人大常委会一审，该条例对接的上位法是新修订的国家老年人权益保障法，后者于2013年7月1日起实施，曾因“常回家看看”入法一事，引发旷日持久的立法争议。

上海地方法规草案援引上位法的内容，提出“与老年人分开居住的赡养人，应当经常看望或者问候老年人。”但比起具体的条款，地方立法从国家立法承接而来的更大议题，恐怕是养老理念之辩。

中国社会的养老格局和理念正随着社会形态发生巨变，这种变化投射到养老立法上，就出现了记者在审议现场观察到的现象：审议者对“四平八稳”的条例草案并无太多指摘，但多次提及前瞻性问题，比如“这部法规可以管多少年？”换句话说，“等我老了的时候，这部法规还能照顾到我的权益吗？”

“不能局限于60周岁的界定”

老人的界定问题，每次养老立法总有人探讨。国家老年人权益保障法规定，老年人是指60周岁以上的公民。这既是法定标准，也是社会一向沿用的尺度。照此标准，上海户籍人口中有27.1%的老人，比例全国最高。

根据2013年上海老龄人口和老龄事业监测统计信息，上海人口预期寿命已经达到82.47岁，也是全国最高。今后，这个数字显然还会继续增长。

“假如人类的平均寿命延长到100岁，前20年学习，中间40年服务社会，退休后还有整整40年人生。”常委会委员李克欣说：“很多国家对老人的定义和我们不一样，你在地铁上给70多岁的老人让座，人家可能还不高兴，我怎么就是老人了？”

马进委员指出：“老年人实际上分很多层次，有些人年龄上被划作老人，但身体、脑力、心理上还是壮年。”

如何界定老人，影响到社会看待老人的方式，也决定着政府的养老制度设计。陈红专委员表示：“上位法的规定必须遵守，但上海制定老年人权益保障的法规政策，不能局限于60周岁的界定，要体现对不同层次老人需求的研究。”

引导老人“主动积极参与”

条例草案提出，应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活，并在“参与社会发展”一章中，对支持老人接受老年教育、参与文体活动等作了规定。但市人大常委会副主任吴汉民和多名委员指出，老年教育、文体活动更多属于“老有所学、老有所乐”范畴，条例草案对“老有所为”，也就是老年人参与经济、政治和社会生活的保障，仍然比较薄弱。

“越来越多的医学研究证实，活跃的社会参与度，可以改善老年人的生命质量，减缓衰老过程。能让老人实现积极的社会参与的养老服务，比被动供养的养老服务更有价值和意义。”吴凡委员建议，地方养老法规的制定，应该为此留有更多余地。

条例草案设置了“社会优待”一章，列出了在卫生保健、交通出行、商业服务等领域老年人可获得的优待措施。李克欣认为本章可设更多引导“主动积极参与”的条款，他提了一个有人认为略显“激进”的建议：“增设对老人创新创业优待措施，比如老人创业并解决一定人数的就业，就可享受税收或其他政策优惠。”对比发达国家的老人，李克欣认为中国老人“动得太少”，而法规制度是“养老院导向”还是“社会参与导向”，一定程度上影响着老人的养老状态。

蓄水池现在未来都要有水

条例草案第23条，谈到对“计划生育特殊困难老年人”的特别扶助，要求卫生计生、民政等部门，对符合条件的独生子女伤残死亡且未再生育或者收养子女的老年人，在生活保障、养老服务等方面给予特别扶助。这一条款的适用对象，正是通常所说的“失独老人”，近两年，这一群体的养老问题得到各方重视。

张辰委员指出，地方法规的视角，能否拓宽到整个独生子女家庭的老人群体。“独生子女政策是中国在特定阶段出台的政策，这代父母为国家发展作出了贡献，如今开始步入老龄阶段。未来一些年，他们中很多人将成为高龄老人。这个群体的养老问题，需要提前进行整体设计，并且不仅仅局限于他们中的特困人群。”

养老立法的参与者对养老问题很有代入感。张辰解释：“10年、20年后，我们都要成为老年人群体的一员。这让我们思考，现在的立法，可以管多少年？”

不止一名委员提出，对于变动中的养老格局，养老立法必须具备前瞻性，让人们透过法律看到未来。陈必昌委员说：“养老是现实问题，也是未来问题。修改后的地方法规，应该像个蓄水池，让现在的老人看到池中有水，让还没老去的人，相信今后池中的水会更多。”

亮点解读

■关键词：家庭赡养

草案：与老年人分开居住的赡养人，应当经常看望或问候老年人。对入住养老机构的老年人，赡养人应当定期探望；赡养人较长时间未探望老年人的，养老机构可以提出建议，督促其前往探望。

解读：去年，市人大就本次立法遇到的重点、难点问题，对市人大代表和社区居民进行了问卷调查，66%的代表认为，应该鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，并制定鼓励措施。市人大内务司法委员会建议把条款中的“赡养人”改为“家庭成员”，并列举规定看望和问候老年人的具体形式。也有专家和代表建议，建立家庭成员履行赡养责任情况的诚信档案，把家庭成员不履行赡养责任的信息通报其所在单位，用此类措施督促其承担相应的赡养义务。市人大内司委对此建议的态度是“进行研究论证”。

■关键词：需求评估

草案：本市建立老年照料护理需求评估制度。对具有照料护理服务需求且符合规定条件的老年人，按照全市统一的标准进行评估，确定照料护理需求等级，作为其享受相应的照料护理服务的依据；对其中高龄、无子女的老人予以优先保障，对经济困难的老人给予适当补贴。

解读：这是此次条例修订的新增条款，相关工作正在进行，市人大内司委认为，相关工作涉及卫生计生、民政、人力资源社会保障等多个部门，有必要明确相关的运行和监督主体，以及老年人申请照料护理服务的基本程序。

■关键词：医养融合

草案：社区卫生服务机构应当为辖区内符合条件的老年人提供下列服务：建立健康档案、定期免费体检等基本公共卫生服务；健康指导、保健咨询、慢性病管理等家庭医生服务；为符合相关医疗指征的老年人提供上门诊视、设立家庭病床、居家护理等服务；鼓励社区卫生服务机构与社区老年人托养机构开展合作，提供基本医疗护理服务。

解读：医养融合是未来上海养老服务的一大趋势。调查显示，50%的代表认为应当加强对符合条件的老年人提供上门诊视、设立家庭病床和居家护理等服务。这部分内容已被纳入草案。市人大内司委建议，将老年护理机构（护理床位）纳入养老服务设施范畴，实行同等的扶持政策，以保障医养协调、均衡发展；明确社区卫生服务机构“应当”与社区老年人托养机构开展合作，提供基本医疗护理服务，而不仅仅是“鼓励”。

■关键词：社会优待

草案：鼓励医疗机构减免老年人普通门诊挂号费和经济困难老年人的诊疗费；符合本市有关规定的老年人，享受相应的公共交通优惠待遇；商业银行应当按照国家有关规定，减免养老金异地取现手续费；实行政府定价或者政府指导价管理的公园、旅游景点等游览参观点的门票价格应当对老年人实行优惠；实行收费的体育健身项目，应当给予老年人价格优惠等。

解读：新修订的《老年人权益保障法》增加了“社会优待”一章，条例草案考虑上海的人口规模和综合承载能力，在卫生保健、交通出行、商业服务、文体休闲、维权服务等领域，对老年人日常生活密切相关的社会优待措施予以明确。市人大内司委表示，草案仅列举了现有的优待措施，前瞻性有待提高，建议增加有关社会优待总体要求的规定，明确“市人民政府及有关部门应当根据本市经济社会发展状况和老年人的特殊需要，逐步扩大优待范围，不断提高优待水平”。