东风西沙水库是上海四大水源地之一，2014年建成，位于崇明西南角，是崇明本岛唯一的饮用水水源地。水库的建成结束了崇明人民“守着长江口，喝不到长江水”的历史，为崇明70万群众供给了更优质的饮用水。但到了2017年，这座河口江心洲水库却开始面临被污染的风险。

污染风险从何而来？

2019年3月，崇明检察院在东风西沙水库设立了生态检察工作站，加强对崇明重点生态承载区的专业保护。在此期间，通过工作站了解到东风西沙水库上游白茆沙水域有大量船只开展过驳作业，存在严重威胁东风西沙水源地用水安全的情况。

原来，2017年12月，江苏省海门市（现南通市海门区）交通局将白茆沙水域批准设立为跨省临时过驳区，并向海门市江山公司发放了港口经营许可，由该公司负责海门水上临时过驳区经营管理。这片水域距离下游崇明东风西沙水库仅仅不足10公里，长期有30-40艘作业船只进行大船换小船的砂石料等过驳作业，高峰时段有近百艘。这些船只多次发生海轮非法过驳、进出港及人员落水等情况，还存在着碰撞、倾覆、漏油、生活垃圾等水污染风险。船只在航道边停靠时距离最近的取水口只有数百米，威胁水源地安全。据调查，如果上游发生污染事故，十几分钟就能顺流而下到达取水口，导致取水口甚至水库关闭。

怎样预防污染风险？

白茆沙过驳区跨上海崇明、江苏海门两地，且行政管辖与船舶海事管辖不一致，每天经营收入上百万元，关停造成的经济损失较大，该水域成为了执法监管的“老大难”问题。对此，崇明检察院主动提出了开展公益诉讼调查，通过检察职能推动问题解决的初步思路。

崇明检察院前后2任检察长带队赴白茆沙进行水上现场勘查，并与分管副区长、职能部门开展专题协商，互通研判前期调查的进展情况、困难问题，进一步理清症结。在崇明区河长办配合下，崇明检察院联合崇明水务、海事、生态环境局等部门先后7次赴白茆沙水域、近岸村委会调查，现场核实浮吊船只数量、吨位、作业形式，收集固定过驳作业对水环境及居民生活的实际影响，并到环境鉴定机构听取环境专家对船只过驳作业造成白茆沙水域环境风险的意见，多方了解船只过驳作业对水域生态环境的影响。

同时，崇明区检察院通过行检衔接机制，邀请区交通、海事部门专业解读水上过驳相关行政规定，获取水生生物保护、港口经营管理等政策文件。此后，成立由检察长牵头、分管副检察长负责、生态检察官、公益诉讼检察官参与的专案组，并充分用好公益诉讼调查核实权，通过网上调查、地图定位、水上勘查、赴江苏省海门市实地核查，做好前期取证。

怎样解决管辖问题？

此案作为横跨上海、江苏两省的案件，管辖权的界定关系着能否开展办案，尤为重要。为此，崇明检察院主动争取上级支持，在上海市人民检察院的协调推动下，将案件层报至最高人民检察院。2019年底召开的第二届服务保障长江经济带发展检察论坛上，最高人民检察院将该案跨省指定至崇明检察院办理，为案件的后续办理奠定了重要基础。

崇明检察院通过专题汇报、书面报告等形式，争取上海市人民检察院、上海市人民检察院第二分院指导支持，理清过驳作业主体、监管部门职责、影响环境范围等情况。在疫情期间依托崇启海生态检察协作机制，借助属地优势，由海门检察院与当地交通、海事部门通报协调案件情况，强化案件调查取证、异地询问等环节的协助配合，明确白茆沙部分水域在2018年2月经国务院同意被划入上海市生态保护红线，江苏省海门市交通局无权在上海行政区划水域发放港口经营许可，涉嫌超越管辖范围实施行政许可的情况。据此，崇明检察院依法认定江苏省南通市交通局作为主管部门，应当履行对过驳作业风险监管职责，遂于3月28日以行政公益诉讼案立案调查。

怎样实现风险型公益诉讼破题？

白茆沙水域临时过驳的问题尚未对水源地造成严重影响，但难道真的要等水源被污染，再来谈事后救济吗？崇明检察院聚焦未造成实际损害的公益诉讼案件办理这一实践空白点，邀请华东政法大学公益诉讼研究中心主任来院协商，围绕风险预防型公益诉讼理论研究、环境损害鉴定、案后整改修复等课题，咨询专业意见，决定通过诉前磋商的方式开展工作，尽可能缩短办案时间，推动问题快速解决，还白茆沙水域一片平静。

在前期异地调查取证且海门市交通局表示积极配合的前提下，崇明检察院坚决摒弃就案办案的思路，在推动撤销超越行政管辖经营许可、终止江山公司在上海行政水域过驳作业的同时，与海门交通局达成过驳区整体迁移整顿的处理共识。2020年5月、6月，崇明检察院联合海门市检察院先后与海门市交通局举行2次磋商会议，签订诉前磋商备忘录，并与当地主管部门达成“停止行政许可、迁移作业区域、加快弃水上岸”三步走的过驳区整体迁移整顿的处理共识，促成白茆沙北水道船只在一个月内全部清退，占水域10余公里的过驳作业区全面取缔。

白茆沙公益诉讼案的成功办理切实排除了生产作业可能造成的水污染风险，维护了崇明70万群众饮水安全，开创了上海风险型公益诉讼的先河，并先后获评上海检察机关公益诉讼十大典型案例、最高检第三批服务保障长江经济带发展典型案例。

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