京津冀、长三角、粤港澳，2018年全国“两会”，“区域一体化”议题呈现前所未有的集聚度和话题性，活跃在来自三大国家一级城市群所在省份的代表、委员之间。

3月6日，十三届全国人大一次会议上海市代表团举行开放团组会议，中共中央政治局委员、上海市委书记李强向媒体阐述了长三角一体化发展目标。他表示，江苏、浙江、安徽及上海三省一市将共同努力，把长三角建设成为全球资源配置的亚太门户，成为具有全球竞争力的世界级城市群。

这被视作长三角一体化进程强力再启的信号。一段时间以来，三省一市互动频频，成立不久的长三角区域合作办公室现已集齐苏浙沪皖派出人员。近期，几方还将制定三年行动计划，提出时间表和路线图，同时继续召开主要领导座谈会，今年上半年的会议正在筹备中。

研究者认为，今后综合国力的竞争是城市群的竞争，跨越行政区划谋求城市群发展动能是区域一体化面临的最大难题。代表、委员对于长三角一体化的建议集中于两个维度，一是鼓励地方层面的横向合作，交通、环保、政府信息方面的协同合作呼声最高，二是呼吁国家层面的顶层设计，多名与会人士建议将长三角一体化提升为国家战略。

从布局、要素一体化到制度一体化

回溯中国区域合作历史，研究者多以1980年国务院颁布《关于推动经济联合的暂行规定》为起点。1982年，国务院决定成立上海经济区，涵盖上海、苏州、无锡、杭州、嘉兴等十座城市，后又加入江西、安徽、福建三省，但经济区机制运行五年就解散了。

20世纪90年代，国家提出区域经济协调发展战略，由于市场经济的内在驱动，长三角城市间的人力、资本、技术、信息、物流等要素自发流动，长三角地区拥有地缘、文化以及经济发展取向的亲近性，经济体的大体框架在市场主导下逐步成型。如今，三省一市以全国1/26的地域面积和1/6的常住人口创造了全国近1/4的经济总量。

“长三角”的边界在国家规划和地方协商过程中不断拓展，2016年5月国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》把包括上海在内的苏浙沪皖26座城市纳入“群内”。中国国际经济交流中心上海分中心秘书长、上海社会科学院城市与人口发展研究所原所长郁鸿胜表示：“长三角的布局、要素一体化走过了几十年历程，如今进入新的一体化阶段，也就是制度一体化。”

要素不流动，经济发展就没有势能。但现行行政体制为市场主导的要素合作设下了“隐形天花板”。郁鸿胜分析，当地方政府之间的经济竞争和利益博弈越发激烈，地方保护会成为要素流动的障碍。

行政区划的壁垒消解了很多领域先天具备的“大国优势”，全国人大代表、上海市经信委主任陈鸣波在谈及中国制造时指出，中国面对国际竞争最大的优势是大体量的市场应用需求和大流量的工业数据资源，但现在各省市独立推进工业互联网建设，限制了数据资源的规模和能量。长三角区域如有互联互通的工业互联网平台，就能促进基于数据的跨区域、分布式生产运营，提升全产业链资源要素配置效率。

全国人大代表、上海交通大学医学院附属第九人民医院副院长刘艳谈及人才竞争时说：“一些地方人才引进层层加码，你给1000万元、我就给2000万元，你给‘领军’、我就给‘首席’，长此以往反而不利于人才发展。”她认为，资金、房子、“帽子”等激励固然是对人才价值的肯定，但重政策攀比、轻事业发展的引才竞争，不利于人才价值的发挥。有代表附议，地区竞争容易造成资源内耗。在长三角城市的合作竞争关系中，人才竞争只是其中一例。

全国人大代表、民盟中央常委、复旦大学教授丁光宏向大会提交了促进长三角一体化的建议，指出长三角一体化必须以经济利益为纽带，尤其要强化协同发展的利益纽带。郁鸿胜认为有市场行为就有利益共同体，关键在于从什么层面看待利益，城市群协同发展的前提是把利益全局化、战略化，这需要更高层次的制度合作。

“双城故事”的交通基础

1989年，19岁的安徽泾县姑娘肖玉荣坐上长途汽车前往上海打工，那时上海是“远方的大城市”，出远门的人常被揶揄“去上海啦”，但真正到过上海的人少之又少；在另一头的上海，“星期日工程师”总想着往外跑，他们平常在国有企业、高校院所上班，一到周末就坐着客船、大巴或火车去长三角邻近城乡兼职挣外快。

近30年后的今天，“海归”陈静在上海外企找到专业对口的数据分析工作，家住苏州的她和公司约定弹性上班，每周两天坐30分钟高铁到上海，早上进沪，晚上回苏；在互联网企业就职的林峰家在上海，工作在杭州，周一到周五住杭州，双休日回上海。

长三角人的“双城记”或“多城记”一直在上演，只是城市间往返的速度越来越快。交通区域基础设施是一体化的空间基础，也是增进城市群亲近感的媒介。但代表、委员普遍认为，长三角的交通贯通程度与区域一体化要求远远不匹配。

全国人大代表、江苏省交通厅厅长陆永泉介绍，长三角地区交通每年完成的客运周转量约占全国15%，但铁路运力比较弱，他建议国家尽快批复长三角城际铁路网规划，强化城际铁路网与国家干线铁路网、城市轨道网无缝衔接；全国人大代表、南京禄口国际机场有限公司董事长钱凯法认为，长三角城机场群没有形成差异化发展；全国政协委员、民进上海市委副主委胡卫建议，苏浙沪皖三省一市共同研究和编制长三角综合交通发展规划和若干重点领域专项规划，形成长三角综合交通规划“一张图”，“规划同图、计划同步”，从根本上解决长三角区域交通规划不协调、不对接、不同步问题。

与会者高度关注的长三角地区一体化事务还有环保、立法、人才、产业规划等等。郁鸿胜指出，今天的长三角一体化不再是早期的经济一体化，而是经济、社会、人口、资源、环境综合的一体化，实现这么多领域的协调需要调动制度资源、破除利益壁垒，需要国家层面的顶层设计与统筹机制。

鼓励要素自由流动

“国内几大城市群，除了京津冀城市群建设由中央直接领导，多数由各地平等协商，虽有特大城市起着龙头作用，但城市间合作落到实处的项目不多。”丁光宏分析，长三角城市的产业同构化问题就是合作不足的例证，“世界五大城市群，每一座城市的主导产业都是唯一的，通过区域产业协作，城市群形成多元化产业群落。”

他呼吁国家层面的战略设计：建议成立“中央推进长三角一体化发展领导小组”和“国务院长三角管理委员会”，把长三角治理所涉及的事权划分为中央事权、区域共同事权和地方事权三类，由中央、国务院和地方分层分类行使事权。

他特别提到鼓励要素资源自由流动，“比如实现大学本科学历以上人力资源在长三角区域内自由流动；允许设立在长三角区域内全面提供金融服务的金融机构或者投资机构，实现资金自由流动。”

“当年欧共体的形成从煤钢联盟开始，后来逐步把共同体原则推广到其他经济领域，最终建立共同市场。我们可以把新型产业作为突破口，率先推进一体化模式，比如从新能源汽车开始，把技术研发、规模化制造、区域化服务、统一充电设施规划等交由各地充分协调，一致行动，先走出一套模式来。”丁光宏提出组建“一行四金”，也就是长三角发展银行和长三角区域发展基金、长三角农业发展基金、长三角环境保护基金和长三角社会发展基金等发展基金，“在长三角地方政府财政各自独立的情况下，组建发展基金是平衡各方利益、争取协调发展的有效方式。”

长三角一体化是民盟上海市委关注的课题，丁光宏带到全国“两会”的这份建议历时半年调研，并在总结前人经验基础上形成。据悉，民盟中央将于今年启动“深化长三角一体化合作，促进区域经济协调发展”调研，调研小组将于下月前往苏浙沪皖开展实地走访。

(本报北京3月14日专电)

文：本报特派记者 钱蓓

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