从近期的政策取向来看，我们可以发现：国家正在出重拳整肃教育培训机构，深入推进中小学生减负，即一手抓弱化教育的选拔功能，一手抓强化教育的培养功能。

国务院办公厅日前印发 《关于规范校外培训机构发展的意见》（以下简称《意见》），就设置标准、审批登记、培训行为和监督管理等难点、痛点问题做出明确规定。根据《意见》的精神，校外教育培训机构的行为必须尊重教育规律，严守办学红线，从择校升学的“主角”回归教育服务的“配角”，校外培训辅导只能是学校教育的“有益补充”。

教育培训机构是如何成功 “抢戏”的？

教育存在培养和选拔两大基本功能。义务教育作为一种普惠性教育公共服务，应当保持低选拔性甚至零选拔性，只有这样，才能避免教育过程因选拔功能过强而导致培养过程中的高压力。

1986年，我国 《义务教育法》第九条就已经做出了 “就近入学”的规定，但碍于当时的历史条件，这一条无法真正实施。从上世纪末开始，随着中小学生的学习负担越来越重，国家出台了素质教育政策。2006年修订的 《义务教育法》第十二条又再次明确了 “在户籍所在地就近入学”的规定。随后，这项规定逐步得到了严格执行，重点学校、重点班也因此逐渐退出历史舞台。

尽管如此，一方面公办学校在历史办学积淀上存在校际差异，另一方面很多公办学校也不断推出各种形式的  “特色班”，以  “特色”之名行“重点”之实。再加上很多地方涌现了一批优质民办中小学校，在升学方面呈现明显优势。所以，公办学校“特色班”和优质民办中小学校抵消了“取消重点学校”和 “免试就近入学”的减负政策效应，导致义务教育阶段教育的选拔性功能仍然居高不下。

高考和中考是长期存在的基本考学制度，尽管仍然继续在教育中发挥着 “指挥棒”的作用，却并非当前低学龄段学生学业负担的主要原因。真正左右家长焦虑的恰恰是 “幼升小”和 “小升初”的择校或择班。

《2016年基础教育发展报告》显示，新东方、学而思等校外辅导机构收入大幅度增长，新东方与留学相关的收入已经退居第二位，中小学校外辅导培训占据第一。

从相关民办培训教育机构的收入结构与开班情况来看，过去十多年公办学校校内学业负担持续下降，择校升学模式却出现了新 “变种”：家长的择校需求已无法在公办学校系统内部实现，只能在教育市场上得到满足。于是，一个繁荣而功利的教育培训市场随之出现，并逐渐成为家庭为孩子择校的 “必选项”。在很多地方，教育培训机构抢了学校教育的风头，甚至渐渐开始掩盖学校教育的光芒。

教育培训机构推波助澜导致升学焦虑蔓延

最初的时候，选择教育培训机构进行超纲、超前学习只是少数家庭的选择。但是这部分家庭在择校、择班当中尝到了甜头，就导致了更多家庭的焦虑，这种焦虑在网络上得到了病毒式传播。

家长焦虑情绪的蔓延，也直接导致校外教育培训机构火热，学生课外学业负担加剧，并产生了三大后果：

一是学生身体压力难以承受负荷，学生近视率持续走高。最新数据显示，我国小学生近视比例为45.7%，初中生近视比例为74.4%，高中生近视比例为83.3%，大学生近视比例则高达87.7%。学生体育锻炼时间和睡眠时间严重不足，体质健康测试达标率一直在低位徘徊，而达标标准也已经过数次调低。

二是学生在基础教育阶段学业负担过重，学龄段越高，学生学习兴趣越缺失，学生在进入大学的时候已经到了 “强弩之末”，最终严重制约了高等教育创新人才培养。

三是家庭在教育培训机构的经济投入和学生在课外辅导方面的时间投入成为影响升学的关键变量，学生个人的天赋与自我努力退居其次，寒门学子脱颖而出的难度有所加大。

故此，解决中小学生学习负担过重的问题，已经成为制约基础教育公平与质量和高等教育创新人才培养的瓶颈问题。

我们不难发现，当教育的选拔目标过强，培养目标弱化，政府、学校和家长在教育减负增效问题上的行动就不在一个频率上，不在一个频率上行动就会导致政策目标难以实现。

其实，政府最为关切的是学生课内和课后的学习负担如何能够切实减下来，保持可持续的创新发展动力；学校最为关切的是如何一方面严格执行减负政策，另一方面通过各种 “措施”提高教学成绩、提高升学率，维持学校 “体面”；家长关切的则是在校内减负的背景下，如何在课外把减掉的学习时间、学习难度、学习进度全部补上去，甚至如何利用家庭的经济和时间投入实现 “抢跑”。

那么，如何让政府、学校、家长在基础教育减负增效问题上实现“同频共振”，更多地走向共鸣、形成协同？笔者认为，共鸣和协同形成的前提是彻底弱化低学龄段教育的选拔功能，强化低学龄段学校教育的培养功能。

换言之，基础教育减负的关键是弱化选拔功能，基础教育增效的关键则是强化培养功能。当前的问题是，教育的选拔功能仍然过强，以至于它影响到了培养功能。家长们普遍认为仅仅依靠学校教育根本无法应对低学龄段优质民办学校或者公办学校特色班的选拔要求，只能被迫在课外教育培训机构寻求获得孩子竞争力的提高。如果低学龄段教育的选拔性一直都这么强，那么整顿和治理教育培训机构的所有努力很难长期奏效。反之，如果我们能够不断弱化低学龄段教育的选拔功能，家长回归理性就是一个时间问题，因为没有一个家长希望用沉重的负担把自己的孩子压垮。也只有这样，教育培训机构才能根本上从择校升学的 “主角”角色上退出。

整肃教育培训乱象必须 “两手抓两手硬”

笔者注意到，最新下发的《意见》对校外教育培训机构的办学行为予以严格规范，明确校外培训机构开展语文、数学、英语及物理、化学、生物等学科知识培训的内容、班次、招生对象、进度、上课时间等要向所在地县级教育部门备案并向社会公布；培训内容不得超出相应的国家课程标准，培训进度不得超过所在县（区）中小学同期进度；严禁组织举办中小学生学科类等级考试、竞赛及进行排名。

从近期的政策取向来看，我们可以发现：国家正在出重拳整肃教育培训机构，深入推进中小学生减负，即一手抓弱化教育的选拔功能，一手抓强化教育的培养功能。

从弱化选拔功能来说，重点学校、重点班早已取消，政府也正在强化“小五班”、 “特色班”、民办学校 “掐尖”等新的择校方式治理，同时整肃和规范教育培训乱象。从强化培养功能来说，提高公办学校办学质量，促进教育均衡发展成为更加优先的政策关切。据了解，国家也将出台相关文件，进一步推动学校创新教学模式，改进教学方法，科学布置作业，合理安排作息时间，全面提高课堂教学效果和学生学习效率，从根本上发挥学校教育的主渠道作用，让校外教育培训热回归 “配角”角色。

整顿和治理教育培训机构，还必须持续跟踪和评估中小学阶段的升学选拔性。要千方百计，让国家教育法规定的 “低学龄段零选拔”得到保障，所有在低学龄段 “打擦边球”的选拔行为都必须得到有效监管和惩戒，这才能将基础教育减负和整顿教育培训机构的成果巩固下来。也只有这样，才能最终真正将学生的身体压力和心理压力，父母的经济压力和精神压力真正减下来，实现学生的自由发展和全面发展。届时，教育培训机构才能彻底从 “主角”回归 “配角”。

（作者为同济大学教育政策研究中心主任、副教授）

作者：张端鸿

编辑：顾军

责任编辑：张鹏

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