《城市治理的范式创新：上海城市运行“一网统管”》

熊易寒 主编

中信出版集团出版

超大城市作为中国城市建设实践中提出的一个政策概念，是对改革开放以来快速城市化进程的现实反映。2014年，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，明确规定城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。这是我国首次提出超大城市这一城市规模划分类别，为推进城市的分类管理和促进超大城市的有序发展提供了重要的政策指引。根据第七次全国人口普查结果，我国超大城市有七座，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都和天津。

超大城市数智治理的实践背景

超大城市这一概念的提出，反映了中国城市化波澜壮阔的实践进程。实际上，城市规模不断扩大，是改革开放以来中国各类城市普遍经历的一个过程。在这一过程中，不少城市由小城市走向中等城市，由中等城市走向大城市，又由大城市走向特大城市和超大城市。

一方面，城市规模的不断扩大，意味着治理内容的增加和治理难度的提升，如何适应日益复杂的城市治理任务，成为城市治理者需要考量的重大课题。另一方面，近年来数字技术的快速发展，为提升城市治理水平注入了强劲的动能。同时，如何使城市治理适应数字化转型的需要，成为摆在城市治理者面前的又一重大课题。在此背景下，推进城市数字化治理日益受到实践部门的高度关注。2020年，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能水平”并建设“韧性城市”。2022年党的二十大报告强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”国内一些超大和特大城市已经在打造智慧城市的进程中迈出了新的步伐，开展了各具自身特色的实践探索。上海作为一座拥有近2500万常住人口和超过500万流动人口的超大城市，面对城市治理日益复杂的现实情境和人民美好生活向往不断提升的目标诉求，自2019年以来率先推进了“一网统管”建设，在城市数字化治理领域进行了一系列实践探索。2020年12月，上海市委、市政府发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，强调全面推进数字化转型是实现超大型城市治理体系和治理能力现代化的必然要求。

几年来，上海推进城市运行“一网统管”取得了明显的阶段性成绩，也努力尝试通过数字化治理的范式创新回应遇到的各种城市治理挑战。上海推进城市运行“一网统管”的实践探索体现了城市治理的创新尝试，不仅为其他城市的数字化治理实践提供了有益的借鉴，也为城市治理的理论研究准备了重要的经验素材。这一重要的实践创新亟待学界进行系统的梳理和总结。复旦大学熊易寒教授主编的《城市治理的范式创新：上海城市运行“一网统管”》，就体现了学界在敏锐洞察这一研究重要性之后，基于扎实案例分析和理论总结形成的代表性成果，是城市治理领域的一部力作。

超大城市数智治理何为

该书在结构上包括导言和四大部分。在导言中，作者开宗明义地提出超大城市治理是一个世界级的难题，分析了超大规模、超高密度、超高速率、高复杂性、不确定性和交互效应等因素带来的超大城市治理之难。在作者看来，人们平时戏称的“魔都结界”这一概念实际上是城市硬实力和软实力综合作用的体现。只有通过持续的城市治理创新，才能有效解决超大城市面临的治理难题。接着，作者在明确城市运行“一网统管”概念的基础上，对其本质进行了深刻分析。城市运行“一网统管”作为一个动态的过程，聚焦“高效处置一件事”这一核心功能，通过线上线下联动、部门信息共享和相互赋能，实现“数字化呈现、智能化管理、智慧化预防”的目标，是对“一屏观天下、一网管全城”这一数智治理理念的落实。在作者看来，“以‘一网统管’为代表的治理数字化本质上是政府的数字化转型，运用现代科技手段，不断推动城市治理迈向科学化、精细化、智能化。”这一数字化转型，又不是简单地将数字技术与政府治理相结合，而是利用数字化技术带来的契机，推动政府的职能和流程实现适应性优化更新，不断落实“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，持续提升人民的获得感、幸福感、安全感。

为什么作为超大城市的上海需要推进城市的数字化治理？该书第一部分“必须寻找出路”给出了有力的解释。具体而言，几个因素的共同作用带来了对上海城市治理数字化转型的迫切需求。一是超大城市的超级不确定性。这种不确定性既与超大城市人的行为选择和行为结果有关，也与超大城市物的海量性、复杂性和变动性有关，还与超大城市环境的不确定性有关。二是传统的“人海战术”式治理手段日益不能满足现代城市治理的复杂需要。三是超大城市作为一个由自然、社会、经济、治理等子系统构成的复杂巨系统，具有自身的脆弱性。在此背景下，迈向智慧治理，成为上海应对超大城市治理挑战和提升城市治理水平的战略选择。

图源：视觉中国

上海推行城市数字化治理的重要性已经明确，那么，作为城市的数字化治理具体表现形态的“一网统管”，又是如何实践的呢？对此，本书第二部分“‘一网统管’是如何炼成的”提供了具体的解释。该部分的内容聚焦“一屏观天下、一网管全城”这一城市运行“一网统管”的目标，从纵向和横向两个维度展开了分析。通过这一部分内容，读者可以获得“一屏何以观天下”和“一网何以管全城”的详细答案。“一屏观天下、一网管全城”作为城市运行“一网统管”系统的设计功能和运行结果，其背后是以“三级平台、五级应用”为核心的“王”字形管理架构，通过横向跨部门协同和纵向跨层级联动，助力实现城市智慧治理。

为什么城市运行“一网统管”系统可以实现“一屏观天下、一网管全城”的目标？其背后的机理是什么？“一网统管”又是如何实现城市治理职能优化和流程再造的？对于读者在阅读了前述内容之后自然而然可能提出的新疑问，本书在第三部分进行了系统的分析。从这一部分的标题“技术催生变革”可以看出，城市运行“一网统管”离不开技术的支撑，然而这一部分也告诉读者，技术的应用只是城市运行“一网统管”的一个基础条件，而城市主动因应环境变迁需要，在数据驱动和技术支撑下，推进职能优化和流程创新则发挥了更为关键的作用。

本书最后一部分在前述内容的基础上展望了超大城市数字化治理的未来前景。数字化治理被视为助力城市让生活更美好的有效工具，其未来发展方向得到了系统的分析，其所面临的潜在挑战和回应举措也得到了理性的探讨。

超大城市数智治理研究的新篇章

城市运行“一网统管”是上海为了有效破解超大城市治理难题在城市数字化治理领域的率先探索和重要创新。如果说之前一些人对上海城市“一网统管”的认识可能还停留在印象和现象层面而不够深入的话，那么阅读本书之后，对上海城市“一网统管”的价值逻辑、实践过程、主要内容、内在机理和未来走向将会有更为系统的认识和理解。这也体现了本书的研究宗旨。

该书在已有相关著作的基础上，对城市数字化治理的理论与实践进行了系统的分析，开启了城市数字化治理研究的新篇章，对于推进城市数字化治理具有非常重要的学术和实践价值。就笔者的阅读感受而言，该书具有以下几个鲜明的特点：

一是逻辑性和可读性共进。该书基于上海城市运行“一网统管”的实践案例，从城市数字化治理为什么重要、城市运行“一网统管”是什么、城市运行“一网统管”的目标何以实现、城市数字化治理走向何方等方面进行了深入分析，展示了严密的学理逻辑。同时，该书也有很强的可读性，并没有通常的一些大部头著作读起来那样费力，而是用充满趣味性的语言吸引着读者沉浸在一场沿途布满了美丽风景的文字之旅中。这就在某种程度上使得阅读本书成了一种精神上的享受。

二是自洽性和整体性兼备。本书是集体智慧的结晶。一方面，该书的不同部分具有各部分的特色，自成一体，体现了不同作者的自身专长。另一方面，该书无论在结构上还是内容上，各部分形成了由严密逻辑衔接和内在条理贯通的统一整体，在表述的条理乃至行文的风格上都保持了高度的一致性，这体现了主编、副主编的有力协调和作者们的默契配合。

三是理论深度和实践厚度并重。该书在对上海城市数字化治理实践内容的分析中，有选择地与全生命周期理论、生命有机体理论、韧性理论等理论进行了深度对话，体现了厚重的理论感。同时，该书对上海城市运行“一网统管”的实践过程和主要内容进行了深入的梳理，展示了纵向各个层级、横向多个部门在城市数字化治理过程中的丰富实践素材，让读者感受到了一种数据和材料在说话的力量。

（本文作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授）

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