李小云，中国农业大学教授、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员。他在云南省西双版纳州勐腊县河边村开展的以复合产业为核心的深度贫困综合治理模式，荣获2017年全国脱贫攻坚创新奖。

中国的扶贫到了当下，已经从长期以来的以开发式扶贫解决收入性贫困的阶段，进入了需要建构一个公平的社会保障体系的总体政策的阶段。

解释这一转变，必须了解开发式扶贫的背景。1980年代开始，改革开放不断推进。城乡发展差异逐渐呈现，一部分人先富起来了，贫困问题凸显出来。这种贫困主要是收入性贫困。不论按照当时中国政府的贫困标准，还是按照世界银行的贫困标准，中国贫困人口的绝对数量都是巨大的。对如此巨大的贫困人口，直接采用工资性收入转移来扶贫是不现实的，是国家财力无法支撑的。因此，我们采取开发式扶贫的方案，希望用经济发展带动贫困人口增收，也就是通过产业扶贫带动就业，从而提高收入。

公共服务与物品供给差异是当前主要问题

随着发展不断深入，开发式扶贫效果逐渐削弱，具体表现在两方面：

一是随着工业化、城镇化推进，大量人口从经济增长中受益。即便是不能直接获益的人口，也在开发式扶贫的支持下逐渐增收。但是，仍有部分人口不能从上述两种动力中受益。他们的技能、文化水平和现代经济部门的要求不相适应，沉淀在整个社会的底部。

二是随着收入不断提高，贫困更多呈现在社会公共服务的差异上，体现于公共物品的供给与分配的不公平上。如今只要到贫困地区看一看就能明白，收入提高速度赶不上刚性支出增长速度。同时，健康支出也在增加，但城市和农村的医疗保障又是两种完全不同的政策。事实上，医疗是社会公共服务差异化最明显的领域。在乡镇医院住院，个人可能支付80%至90%；在县级医院，个人可能支付70%；在地市级医院，个人可能支付50%。

扶贫到了现在，从某种意义上讲，更多的是解决社会公共服务、公共物品的供给与分配在城乡之间、区域之间、贫富之间的差异化问题。我们已经从长期以来的以开发式扶贫解决收入性贫困的阶段，进入需要建构一个公平的社会保障体系的阶段。当然，还是要靠两条腿走路：开发式扶贫和保障性扶贫并进，并逐渐走向以保障性扶贫为主的扶贫方案———当今中国的贫困发生率已经低于5%，我们的社会有能力为一个比较小的贫困群体提供保障。

目标群体必须能够精准识别，预期目标不能太高

如果说开发式扶贫是在政府和社会帮助下依靠自己力量脱贫的手段，那么保障性扶贫就是基于社会公平正义的一种再分配手段。保障性扶贫的核心原则是保障的群体数量不能过大，否则财力无法支撑。保障性扶贫的目标群体必须具有非常容易识别的排他性，否则极易出现搭便车和寻租的风险。这个群体必须有非常明显的特征，便于精准识别，比如是否有残疾。

保障性扶贫的预期目标不能太高。当前存在的误区是“什么都可以保障，什么都可以免费”。保障性扶贫保障的，是人的基本生存需要和基本尊严，其政策设计和操作与开发式扶贫完全不同。它不是基于市场的，而是政府和社会组织共同实施的对达不到基本生存水平群体的公共服务。

开发式扶贫依靠个体努力，而保障性扶贫主要是国家宏观政策设计的问题。保障性扶贫的根本要义在于社会公共服务均等化。这包括三重含义：一是区域间的均等化；二是城乡间的均等化；三是贫富群体间的均等化。

公共物品的分配主要依靠政府。社会组织的定位是协助。一是协助政府提供产品，比如政府购买服务。二是救助，因为政府公共服务供给总有不能覆盖到的地方，很多情况下需要紧急援助。社会组织在这一定位上将与政府形成相互补短的完整体系。

口      述：李小云

文字整理：沈竹士

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