在高等教育治理转型的过程中，政府将会大幅减少象征行政指令的“红头文件”，从“办教育”走向“管教育”，从“直接管理”走向“间接管理”，从“微观管理”走向“宏观管理”，最终确立凝聚多方力量共同参与高等教育治理体系。

教育部最近发布《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》和《普通高等学校理事会规程（试行）》。这两个核心文件的颁布，奠定了中国特色现代大学制度体系的基本格局。党委统一领导和社会多元参与，将会成为中国特色现代大学制度的基本特征。

在中央和上海大力推进教育领域综合改革的背景下，上海高校的综合改革将在现有基本制度框架下进一步深化，而上海的经验对于全国，也将具有鲜明的示范和引领作用。

教育治理方式转型必然要求主管部门在高校设立具有法人机关性质的审议机构

早在2010年《国家教育中长期改革和发展规划纲要》颁布时，就提出要“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”。此次发布的《规程》则明确，高校理事会具有两大功能和两大权力。

两大功能分别是筹措办学资源和扩展社会合作，这应该是基金会、校长和分管发展副校长的工作；两大权力分别是咨询权和监督权，这应该是各类校内共同治理委员会、教职工代表大会和学生代表大会扮演的角色。

建国以来，中国的高校经历过校长负责制、以校长为首的校务委员会负责制、党委领导下的校长负责制等制度更替。

教育部政策法规司司长孙霄兵曾提及：“党委领导下的校长负责制具有的制度优势是，它发挥了委员会的制度优势，比一长（校长负责）制更加民主。”但它同样具有不可回避的制度劣势：一是两个“一把手”相互牵制；二是这个委员会全由内部人构成；三是委员会内部的委员之间存在明确的行政隶属关系，以两个“一把手”为首的校领导班子权力很难受到有效制约。

我国公办高校和国有企业的出资人都是政府。国企和部分事业单位目前已建立健全了包括股东会（会员大会）、董事会（理事会）、监事会在内的公司法人治理结构。董事会受股东会委托，履行企业的最高决策权，日常经营管理权则交给经理人。

许多国家和地区的公立大学大部分也都设立了董事会、理事会或董事局，受纳税人委托，负责审议学校章程、发展规划，校长遴选、学校预决算审查等重要决策事项。

对国内高校来说，教育治理方式转型必然要求教育主管部门在高校设立一个具有法人机关性质的审议机构，扮演政府对高校实施间接管理的“中介”角色，从而建立起较为完善的法人治理结构。

中央和地方在外派总会计师和吸纳外部人士参与咨询性的校务委员会等方面做出了改革尝试，但总体来看，这些措施还不能突破“内部人治理”的基本框架。公立大学理事会担任最高治理机构和最高权力机关是具有全球普遍性的制度设计

大学理事会负责办学重大战略决策、遴选校长等最高决策事务，是欧美现代大学普遍采取的治理机制。那么，理事会的本质属性是什么？它是组织的法人机关，也是组织的最高治理机构和最高权力机关，拥有自我存续的权力。如果一个组织缺少了理事会，其法人治理结构就是残缺的。如果理事会不具备组织最高权力机关的属性，那就不应该称之为理事会，因为名不符实。一个学校的咨询性委员会，完全可以称之为顾问委员会，没必要牵强地跟一个已经具有了全球通用含义的理事会混为一谈。

香港科技大学创校校长吴家玮在复旦演讲时说：“我是复旦大学的校董会成员。但是在开了几次会后，我就发现这其实只是一个顾问委员会。所以，我跟校长提过多次，应该把校董会改名为顾问委员会。这样我们每一位成员才可以明确自身的职责定位。”

纵观世界各国的公立大学制度，理事会作为公务法人扮演最高治理机构和最高权力机关角色是非常普遍的。

2011年7月，南方科技大学成立。《南方科技大学管理暂行办法》就规定，南科大理事会是南方科技大学的决策机构。《办法》同时也规定，学校“实行党委领导下的校长负责制”。第一任党委书记和校长都由朱清时担任。由此建立健全了学校的法人机关，同时也坚持了党委领导下的校长负责制这一基本制度，是一种十分有益的制度尝试。

高等教育治理转型，“红头文件”将大幅减少，“办教育”走向“管教育”

推进依法治校，必然要求进一步深化和完善高校理事会制度。由政府指派理事长，由人大代表、政协委员、知名学者、企业家、社会贤达以及校长和本校教授代表共同组成的理事会，校外成员占多数，代表政府和社会对学校办学进行指导和监督是一种必要的制度设计。理事会由政府立法授权，其成员又包括与学校相关的各种机构、社会组织和利益相关方代表，兼具权威性与公共性，可以有效实施对公办高校的监管，又可向政府和社会正确表达学校的合理诉求和教职工利益，还可以对党委、校长的权力进行必要的制约和监督。这样，理事会就成为了高校法人机关，而校长受理事会委托，继续担任学校的法人代表，互相支持又相互监督，确立完善的委托-代理关系，形成更加完善的法人治理结构。在高等教育治理转型的过程中，政府将会大幅减少象征行政指令的“红头文件”，从“办教育”走向“管教育”，从“直接管理”走向“间接管理”，从“微观管理”走向“宏观管理”，最终确立凝聚多方力量共同参与的高等教育治理体系。

构建一个政府、大学和社会共同参与高等教育治理的图景，需进一步落实和扩大高校办学自主权已成为普遍共识。而确立完善的高等学校法人治理结构，也应当成为推进高校综合改革，建立现代大学制度的突破口。

高校理事会制度的确立，将有助于政府在扩大高校办学自主权的过程中，从外部实现对高等学校的有效监管和监督，从某种意义上来说这是巡视组工作的制度化。理事会的设立还有助于高校内部关系的协调，学校各个层面的矛盾都将在法人治理结构中得到调解或者仲裁。

因此，建立具有明确法律地位的高校理事会，将会成为扩大高等学校办学自主权，推进公办高校依法治校的先决条件。在国家和上海市推进教育领域综合改革的大背景下，理事会制度仍有机会实现进一步的制度突破。以自愿参与为原则，由中央和地方共同遴选少量公办高校进行有效的试点，为逐步确立内外部共同参与的大学治理体系寻求新的经验，将会成为深化高校综合改革的一个重要命题。

文/张端鸿（作者为同济大学高等教育研究所讲师、发展规划研究中心主任助理、管理学博士）