相对隔离的“安全空间”

监管沙盒（Regulatory Sandbox）是指监管机构根据申请人的申请，授权申请人在受限制的监管范围内，对金融创新产品及服务进行测试的一种鼓励创新的制度安排。监管沙盒是一个相对隔离的“安全空间”，企业可以在沙盒内测试金融创新，而不会触发从事该行为的通常监管后果。申请沙盒测试的产品及服务应当具有创新性，且在保证消费者合法权益的前提下提升服务体验和效率。英国金融行为监管局（FCA）于2015年11月正式推出监管沙盒，旨在维护金融市场稳定性、保护消费者的同时，增强监管机制容错性，促进金融创新。截至2019年11月，英国已经进行了五轮相关测试。受此启发，澳大利亚、加拿大、丹麦、中国香港、新加坡、韩国、印度、马来西亚、阿布扎比等国家和地区相继推出了自己的监管沙盒制度。

以英国的监管沙盒为例，监管沙盒提供了四种创新容错制度。一是对遵守沙盒规则的企业不采取执法行动。监管机构可以对测试企业提供无异议函，只要相关企业遵守沙盒规则，监管机构将承诺不会对其采取执法行动。无异议函并不免除测试企业对消费者应承担的责任。二是对测试企业提供个别指导意见。在无异议函的基础上，监管机构可以进一步向测试企业提供个别指导意见，对适用于测试活动的相关规则进行解释。只要企业按照指导行事，就不会被采取执法行动。三是在法律授权范围内进行规则豁免。监管机构可以在法律授权范围内，免除或修改针对测试企业的特定规则，在保障消费者合法权益的前提下允许符合条件的企业开展特定的测试服务。四是对非持牌机构的限制性授权。监管机构可以允许非持牌机构在沙盒期间测试持牌机构业务，在有限范围内开展业务以了解消费者对产品或服务的要求，为申请正式金融牌照做准备。

换言之，监管者在保护消费者/投资者权益、严防风险外溢的前提下，通过主动合理地放宽监管规定，减少金融科技创新的规则障碍，鼓励更多的创新方案积极主动地由想法变成现实，在此过程中，能够实现金融科技创新与有效管控风险的双赢局面。

利于进一步优化营商环境

《优化营商环境条例》第二十三条规定：“政府及其有关部门应当完善政策措施、强化创新服务，鼓励和支持市场主体拓展创新空间，持续推进产品、技术、商业模式、管理等创新，充分发挥市场主体在推动科技成果转化中的作用。”笔者认为，若选择在上海自贸区探索建立适应中国特点的监管沙盒，将有利于进一步优化营商环境、加快推进上海国际金融中心建设。

一是监管沙盒有助于缓和法律滞后性问题，畅通监管部门和创新主体的沟通渠道。金融科技呈现出日新月异的状态，凸显了法律相对于金融创新的滞后性问题。监管沙盒在现有监管框架内对创新活动进行一定的豁免，有利于创新项目的顺利开展。在沙盒测试开始前，监管部门与创新主体就测试参数、实施范围等进行沟通；在测试进行过程中，双方就沙盒测试的开展情况进行实时沟通，大大畅通监管部门和创新主体的沟通渠道。

二是监管沙盒须经申请才能测试，从而在源头上保证创新的真实性和必要性。我国现有的自贸区创新容错制度为鼓励创新活动，对符合规定、勤勉尽职、未牟取私利的，或不做负面评价，或减轻或免除相关责任，实质上仅提供了创新失败的事后救济，并未在事前对创新行为进行筛选，也无法在事前保证创新的真实性和必要性。

三是监管沙盒为测试企业提供动态监管指引，弥补了创新活动的事中监管缺位。我国现有的自贸区创新容错规定不仅缺少对创新活动的事前筛，而且缺少事中的实时监管。监管沙盒要求创新主体在沙盒测试期间实时报送沙盒测试的开展情况，为创新主体提供动态监管指引，弥补了对创新行为事中监管的缺位。

推动金融科技守正创新

在上海自贸区引入监管沙盒具备以下可行性。

一是在上海自贸区试点监管沙盒符合鼓励创新、先试先行的理念。《条例》第二十三条规定：“政府及有关部门应当完善政策措施、强化创新服务，鼓励和支持市场主体拓展创新空间，持续推进产品、技术、商业模式、管理等创新，充分发挥市场主体在推动科技成果转化中的作用。”第六十一条第二款规定：“优化营商环境的改革涉及调整实施法律、行政法规等有关规定的，依照法定程序经有权机关授权后，可以先试先行。”《上海国际金融中心建设行动计划（2018-2020年）》要求，上海市要积极争取在金融创新和改革开放等方面的先试先行。

二是监管沙盒与自贸区先试先行的改革试点理念相一致，在自贸区先行引入监管沙盒制度，为整体改革提供可复制、可推广的经验做法。自2013年上海自贸区成立以来，我国以“暂停相关法律实施”为基础的自贸区已形成先试先行的典范，自贸区的发展为监管沙盒及其相关豁免规则的合法性提供了现实基础。

推动金融科技守正创新，赋能金融服务提质增效，营造安全、普惠、开放的金融科技发展环境，探索构建包容审慎的中国版“监管沙盒”正当其时。

（作者单位：华东政法大学）

作者：张明坤
编辑：陈瑜
责任编辑：杨逸淇

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