多元共治

完善风险管理体系

市政协常委会议建言城市安全运行

上海，一座拥有2400多万常住人口，流动人口超过500万的超大城市，保障安全首当其冲。逐步构建起的高标准、广覆盖、全天候公共安全体系，使得上海成为世界上刑事案件和公共安全事故发生率最低、最安全的大城市之一。但伴随着城市快速发展，上海正在进入风险凸显期和多发期，城市运行面临的严峻挑战犹如冰山，表面之下，一些深层次的安全风险隐患亟需提早引起重视。

日前，市政协举行常委会议，围绕“完善城市风险管理体系”议题，开展专题协商议政。会上，常委们细数当前上海城市安全隐患，就管控城市风险谋策建言。常委们认为，要从政府一元主体主导的行政化风险管控体系转型升级为开放性、系统化的多元共治城市风险管理体系，以补足风险意识欠缺、风险管理技术标准滞后、风险控管机制不完善等短板。

直言城市安全旧患新疾

常委们对当前上海城市安全风险的旧患新疾直言不讳，持续聚焦高层建筑消防安全、老旧电梯维护保养、城市内涝治理等公共安全老问题，同时，也关注到了无人机使用、高科技设备犯罪等新型社会风险的萌发。

上海有24米以上的高层建筑3万多幢，100米以上的超高层建筑600多幢，高层建筑消防风险防范不容忽视。徐国岩常委在调研中发现，市民消防风险意识淡薄、消防设施年久失修、消防车道路被占用、火灾设防标准不达标等情况普遍存在。他建议，严把审批关，严控市内超高层建筑规划建设，对高层建筑防火设计、施工图纸、工程验收、消防设施配备严格把关审批，并建立高层建筑消防信息“大数据”档案，区分危险等级，对建筑原材料特性、易发火情的电器设备使用、建筑周边环境因素等情况实时监控记录。此外，还应加强日常的消防演练和风险评估，掌握消防车道、登高场地、安全疏散等方面的消防安全状况。陈超常委则建议，推广BIM系统，即建筑信息模型技术在更多楼宇建筑工程中的应用，这项技术可以将平面化的图纸立体化、三维化，空间、管线、基电的布局变得可视，能做到更加精准的定位，更有助于安全隐患的排查和事故应急疏散。

谈及楼宇电梯的安全运行，黄鸣常委提供了几组数据：上海在用电梯总数23.7万余台，近三年以每年2万台的速度递增，其中，使用年数超过10年以上的有8.5万余台，15年以上有3万余台。可见，本市电梯拥有量大、新增量大，设备逐年老化程度高，而维保专业队伍水平参差不齐，部分设备的维保仅流于形式。在黄鸣常委看来，应加快研究制定本市电梯强制报废年限的规定，“现在仅有对电梯主要部件报废技术条件的规定，报废程序尚未明确，也没有使用年限限定，上海既有技术积累也有管理经验，应率先探索，出台刚性规定。”

一遇暴雨，城乡变泽国，成为许多大城市的通病。从维护公共安全的高度治理城市内涝，上海已开展海绵城市建设试点工作。然而，委员们在调研中发现，不少试点地区在市政道路、广场的设计、施工中仍沿用集中快排模式，地面水泥硬化情况还在加剧，交通、水利工程等基础设施建设并没有完全贯彻低影响开发理念。张怀琼常委指出，海绵城市本质上是恢复自然本底，从单一的快排技术向“渗、滞、蓄、净、用、排”等综合技术手段转变，将80%的降雨就地消纳和利用，减少城市内涝风险。他呼吁，应根据本市不同地区的自然条件特征，强化道路广场和建筑小区低影响开发建设，做好源头减排，实现径流总量控制、径流峰值控制等目标。同是谈到“涉水”风险，李栋樑常委关注的是水污染给地下后备水源地带来的隐患。他坦言，由于对地下水污染的危害性认识不足，地下水保护及污染防治始终没有提到与地表水环境治理同等重要的位置，一些不当开采行为直接导致地下水资源受污染。李栋樑常委建议，应针对地下水受污区域开展调查监测，摸清污染现状，并创新修复治理关键技术研究。

除了城市公共安全中老生常谈的话题，基于高新技术发展而萌发的安全风险新问题，也在委员们的观察视野之内。比如，无人机飞行空域管理。近年来，无人机影响民航航班正常飞行事件时有发生。委员从调研中得知，一架遥控无人机要飞上天，涉及手续众多，而无人机的监管处于多头管理状态，相关的地方法规尚缺位。有常委提出，应加强非传统领域的安全建设，尽快制定、细化无人机行业规定和细则。郭翔常委建议，通过建立军地联席会议机制，强化对本市无人机空域规划、使用和管理。包括无人机在内的众多高科技发明，让人们的生活工作愈加便利，但一些高科技产品也会被不法分子利用，成为犯案的新型工具，危害城市公共安全。谢毓敏常委强调，要警惕利用高科技设备犯罪行为，加强高科技产品应用的潜在风险和应对策略研究。此外，黄勇平常委还指出，生物灾害、疾病疫情等引发的公共安全威胁虽不常见，但也必须引起足够重视，对相关基础学科的支持力度有待进一步加强。

构建有效风险预警机制

诚如一些常委所言，对于上海这样一座超大城市，公共安全风险存在于生产生活各个领域，需要时刻警钟长鸣。常委们认为，大部分风险是可预防、可控制的，关键在于建立起行之有效的风险预警机制。

“我们对很多事件的风险评估方式，仅仅在于会出事和不会出事，好与坏，对居间的风险警示层级设计还不够多”，骆新常委建议，在大数据时代，可以通过整合共享不同数据，评估城市在不同时段、不同区域可能出现的风险警告值，方便相关部门及时提供相应防范措施。

“很多国际大都市对于风险管理，工作重心并非应急处理突发事件，而是日常的风险监测、评估和登记”，屠海鸣常委坦言，当前我们仍侧重于事后应急，还没有实现真正全过程管控。他认为，应在观念上，从以事件为中心转向以风险为中心，在推动方式上，从单纯的行政推动转向市场推动，“上海可以探索设立常设性的风险管理机构，并尝试引入保险经纪公司等多元主体参与风险管理”。

气象灾害可以说是公共安全风险管控中的不可控因素，姚莉常委就进一步发挥“气象预警”重要作用提出建议。“气象预报专业部门除了传统的天气预报服务，还可以进行气象影响预报和气象影响风险预警”，姚莉常委建议，天气预报的内容、方式方法应向供给侧结构性改变，增加不确定性预报和基于风险影响的阀值发布，气象灾害及各种衍生灾害的气象预警信息靶向性地对社会公众和行业用户开放，使预警信息成为城市风险管理和市民应对风险及时可靠的信息来源。同时，姚莉常委还呼吁，广大市民应养成随时关注气象预警的好习惯，增强防灾减灾意识。

保险是分散风险的有效方式。有常委建议，创新保险联动举措，促进保险公司主动介入到投保方的风险管理当中去，防灾止损，控制风险，并通过保险费率浮动机制等市场化手段，形成监控结果与保费挂钩的制度，倒逼企业和个人进行行业规范和行为约束，建立起以事故预防为导向的保险新机制。黄绮常委还建议，尽早完善灾害保险机制，采取群众自愿、政府补贴、保险公司薄利等方式，扩大灾害保险范围，提高灾害保险救助功能。

常委们在一个观点上达成共识：比起“花大钱救灾”，“花小钱消险”更能提升城市安全管理的效率。常委们建议，构建集风险管理规划、识别、分析、应对、监测和控制的全生命周期风险评估系统，加强各行业与政府间的安全数据库建设，形成覆盖全面、反应灵敏、能级较高的风险预警信息网络，实时发布城市运行风险预警指数。

多元共治管控城市风险

孙建平常委在代表市政协人资环建委员会作重点发言时指出，超大城市的公共安全风险管控从来就不是单一的。比如，危险品的存储运输，既涉及产业政策，又涉及土地规划，既关系到安全生产，也关系到交通管理，政府部门和相关运营企业属于一个管理体系中不同的管控环节，环环相扣，才能排除安全隐患；又比如，部分公共安全基础设施设防标准偏低，各行业风险监测管理标准不统一不规范，增加了城市运行安全管理的难度，说明上海主要灾种和多元风险的防灾减灾技术水平仍有待提高。在孙建平常委看来，城市风险具有系统性、复杂性、突发性、连锁性等特点，风险防控需要跨系统、跨行业、跨部门的专业合作与统筹协调，传统的由政府一元主体为主导的风险管控体系显然已力不从心，多元共治才是长久之策。

常委们认为，政府主导、市场主体、社会主动，三位一体，才能共同构建起城市风险长效管理机制。政府主导城市风险管理，做好公共安全统筹规划，对相关社会组织进行统一领导和综合协调；运营企业规范行业生产行为，提供专业技术和信息资源，形成均衡的风险分散、分担机制；社会公众主动参与，通过社会风险管理责任宣导和防范风险知识科普，在全社会形成居安思危，防患于未然的共识。

“近年来，数据化环境已发生很大变化，上海市应急联动中心的智慧能力是否能与此相匹配”，何品伟常委发问。他认为，上海市应急联动中心，作为有效整合相关力量和社会公共资源，对全市范围内突发事件和应急求助进行应急处置的职能机构和指挥平台，应该成为城市风险防控的有力抓手，在进一步提升中心智慧水平的同时，还要充分发挥其联动功能，做到风险源提早发现、提前介入。

“每个人都应该成为公共安全的责任者”，黄文、胡光等常委就调动社会公众主观能动作用发表观点。自家的空调外挂机、遮阳棚能否定期维保，减少坠落风险？是否知道全市已建成的64个应急避难场所的分布？　离自己最近的避难场所又在哪里？　在新加坡，政府通过设立“窗户安全日”向公众宣传高空坠物的危害性，每年2次，要求民众自觉检查窗户是否安全并对其进行适当维护。在日本，派发给游客的旅游手册上也会标注出遇到灾害时的广域避难场所。常委们认为，多鼓励社会组织、基层社区和市民群众对风险防控的自发自觉参与，公共安全的管理运行成本就会降低，效能也能得到进一步提升。常委们建议，开展更大范围、更深层次的风险防范宣传，加大力度推进安全教育进学校、进社区、进企业、进农村，运用全媒体平台，投放遇险自救指南等内容。此外，加强社区综合风险防范能力建设，在已有的社区风险评估和社区风险地图绘制试点基础上，进一步推广和完善社区风险管理模式，实现风险管理社会化。

图：视觉中国