13万多条意见聚焦个税法修改

减税如何惠及中等收入群体

为期一个月的个人所得税法修正案草案（以下简称“草案”）公开征求意见7月28日结束。全国人大法律草案征求意见管理系统显示，超过13万条意见通过这一系统提出，远高于同期征求意见的电子商务法草案、人民检察院组织法修订草案、人民法院组织法修订草案。

这次个人所得税法的第七次修改，被业界广泛评价为“根本性变革”，根据草案，工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动性所得将改变以往的分类征税模式，首次实行综合征税；个税起征点由每月3500元提高至每月5000元；首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。

虽然普遍认为草案或将使中低收入者减税明显、受益较大，但在6月下旬全国人大常委会会议分组审议草案中，以及公开征求意见过程中，部分财税学者指出，草案仍存在一定局限，如起征点标准、最高边际税率、专项附加扣除的执行细节仍存在争议。

起征点能否动态调整

起征点调整在历次个税法修改中最受关注，草案将个税起征点从每月3500元提高到5000元，但涵盖范围也从工资薪金所得扩大至四项所得综合加总。部分公众感到这一上调幅度“不解渴”，建议提高到8000元至1万元，但也有专家认为，一味强调提高起征点并非降低税负的良策。

“与会专家普遍认为基本费用减除标准有提升的空间，至于提升多少，意见不完全一样。”北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文近期参加了多场研讨会，以中国财税法学研究会集体名义向全国人大常委会预算工作委员会、法制工作委员会提交的修改意见中，建议提高起征点。

“以2011年的3500元负担水平为基准，工资、薪金所得免征额应至少提高到8000元。”上海金融与法律研究院个税法修正案讨论小组建言。

全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员尹中卿指出，现行个税法实施7年来，城乡居民可支配收入年均增长大致7%左右，CPI2%左右，个税起征点从3500元提高到5000元就显得不够。在整个收入格局中，居民收入占比是在逐步下降的，提高居民收入比重来扩大消费，是我国经济和社会发展迫切需要解决的问题。从这个意义上来说，建议把起征点提高到6000元或者7000元。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部原财政科学研究所所长贾康则表示，起征点调整为5000元再往上一点是可能的，但不宜一下提到1万元。

在这次征集意见中，还有不少网民反映各地物价和社会平均工资水平差异较大，是否可以考虑按照不同省份的平均工资设置不同的起征点。

贾康认为，对人力资本、劳动力的流动，按区域划分来区别对待调节，等于给劳动力生产要素流动设置了特定的壁垒，不利于市场经济实际绩效水平的提高，还会妨碍人才流动。

上海金融与法律研究院个税法修正案讨论小组建议，增加“起征点跟随生活基本费用动态调整机制”条款。每年年初，由国务院根据物价水平、收入水平等，确定每一年的减除费用标准，提请全国人民代表大会或其常务委员会审查、批准。

个税计征能否过渡到以家庭为征收单位

“一个家庭既无需要抚养的子女又无需要赡养的老人、家庭成员身体健康、没有医疗费用，而另外一个家庭则需要抚养子女、赡养老人，并且为老人看病支出高额的费用，那么显而易见，这两个家庭的实际生活负担是不同的。”6月下旬，全国人大常委会会议分组审议草案时，鲜铁可委员指出，我国的各项社会活动都是以家庭为基本单位，因此衡量纳税人的实际收益状况，应综合考虑家庭的收益情况，逐步过渡到按照家庭为单位纳税的方式，才能全面体现税收公平原则。

审议中，多位委员和列席会议的全国人大代表都关注到了这一问题，建议个税改革时能考虑家庭人均所得问题，增加家庭作为课税单位的设定。

“目前我国个人所得税的课税单位是个人，对个人所得的各项收入实行代扣代缴，确实能保持税款平稳入库，征管也比较简便。但是如果仅仅考虑个人税收负担能力，忽略个人背后的家庭负担情况，则无法真正体现税收公平。”全国人大代表、辽宁大学法学院院长杨松说。

杨松指出，个税的课税单位不仅在一定程度上决定了居民税收的负担水平，还会对居民在婚姻、劳动力市场等领域的行为产生影响，所以选择什么样的课税单位非常重要。杨松建议，在综合与分类相结合的计征方式下，课税单位应增加家庭因素，在充分考虑家庭整体负担的前提下，对年度内家庭成员所取得的全部收入综合计税，有利于体现税收公平。

彭勃委员认为，如果仅仅计算个人所得、不考虑家庭人均所得，无论是从公平角度还是从人民群众的生活质量和满意度，都会存在一些问题。如果在这方面予以考虑，会更合理一些，对于广大人民群众来讲会更实际、更公平。

“现在收入按每个个体来扣税，但消费是以一个家庭来完成，这就会有很多不公平的地方。一个家庭基础是夫妻二人，现在鼓励二孩，再加上父母，一对夫妇要养六七个人，而这些情况在免征点和抵扣标准中没有考虑，这里面还存在比较大的问题。”包信和委员建议，实行国际通行的方法，由夫妻双方共同申报纳税。这样有利于男方工作、女方更多照顾家庭，或者女方工作、男方更多照顾家庭，也有利于改进和完善社会劳动力结构。

税率如何规定更合理

草案首次对工薪、稿酬、劳务报酬、特许权使用费等四项劳动性所得综合征税，适用统一税率。综合所得的税率在现行工薪所得的七级超额累进税率基础上，调整了税率结构，扩大5%、10%、20%三档低税率的级距，但未调整30%、35%、45%三档高税率。

全国人大常委会委员、全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文表示，我国劳动性所得45%的最高税率高于大部分国家，并且，当前我国群众的收入差距主要不是来自劳动性收入，而是非劳动性收入。调节收入差距的重点，当前不完全是在劳动性所得方面，而应当是在非劳动性所得方面。建议国务院深入研究适当降低劳动性所得最高税率问题，同时加强对非劳动性收入的征管。

全国人大常委会委员杜玉波认为，要完善综合所得和资本性收入的税率设计。高收入群体如果按照工薪所得交纳个税，最高适用45%的税率，不仅远高于资本性收入20%的税率，也高于企业所得税25%的税率。在工薪所得税高边际税率下，高收入群体避税动机很强。一种典型的避税方式就是“钱在企业、少拿工资”。

上海金融与法律研究院个税法修正案讨论小组指出，草案依然保持了45%的最高税率，工资薪金所得等四项收入累加成为综合所得。较高档税率的级距本应扩大，但草案仍然维持最高三档税率的级距不变，这样，对收入多元的人群可能要按照比以往高一档或几档的税率征收个税，这事实上增加了这部分凭借智力、技术等个人能力获得高收入的人群的税负。

从我国的现实来看，劳动收入能达到适用45%税率的个人，必然也是各地方政府争抢的人才。一方面，地方政府要给各种补贴、优惠政策去吸引人才，另一方面，税率保持在45%的罕见高位，这在制度上存在明显冲突。

降低个税税率有利于减少高收入人群的避税行为，增加财政收入，改善收入分配状况；有利于吸引境外人才，避免我国的高收入群体（比如企业家群体）流向境外，从而提高我国的国际竞争力；还有利于降低劳动税负，激发高智力群体的创新活动。

建议遵循国际税改趋势，简化合并税率档次。参考亚洲和欧洲最高边际税率的平均水平，取消35%和45%两档税率，按照3%、10%、20%、25%、30%共五档税率累进，适时取消25%一档。考虑到资本外流等因素，中国保持了20%的资本税率，那么只能降低劳动收入的最高税率，以避免挫伤劳动者的创新热情。将最高边际税率定在30%，低于美国的37%，略高于资本所得和企业所得，既可以为人才减负，切实激励他们创新，又可以避免部分人群以设立企业的形式规避个税的现象。

该小组建议，纳入综合所得的劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等收入，先减除20%的费用之后，再与工薪所得一起综合征税。

全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权也表示，45%税率在全球范围内偏高，应该适当降低，因为偏高的边际税率，对纳税人的反激励作用明显增加，而且也妨碍投资和储蓄，可能导致纳税人为了降低边际税率而设法分解、隐瞒所得，从客观上强化了纳税人逃税意识。