11月25日，《河南省文明行为促进条例（草案）》（简称《草案》）提请省十三届人大常委会第十三次会议审议，《草案》提到，通过人行横道使用手机等便携式电子设备的，将由相关行政执法部门责令改正，处警告或五十元以上二百元以下罚款。

“文明行为促进条例总的思路是值得肯定的。”上海政法学院教授、上海社会建设研究会副会长汤啸天分析指出，“整个社会的文明程度在提高。我们通过法律、道德、经济、行政各方面的手段，促进文明行为深入人心，总方向值得肯定。”

不过，就河南省草案中的规定而言，表象上看固然有其严厉性，但后续执法的成本和操作性上是否有待考量？

对此，汤啸天认为，“这样一种立法规定，是一个明确的行为倡导，是要告诉公众什么是可以做的，什么是不可以做的。那么其执法成本也要纳入考量。如果一个立法，在执法的过程中操作性不强，就可能出现法不责众的局面，一旦出现法不责众的局面，其效果就会很差，终将流于形式。”

北京中闻律师事务所律师杨帆认同上述观点，他对文汇表示：“从立法的目的上而言，是出于保护行人安全，应予以肯定。但以河南省人口密度之大，如果现有的执法力量不增加，必定会引起选择性执法，可以说看到谁就罚谁。而执法得有正式的证书和文件，增加执法力量就有可能造成执法资源的浪费。”

厉而不严，立法难免流于形式

事实上，针对如何惩罚马路“低头族”，浙江省温州市和嘉兴市已作出了先行立法的探索性尝试。

2019年元旦开始，浙江省温州市实施了《温州市文明行为促进条例》。其中规定，“行人通过路口或者横穿道路时低头看手机、嬉戏等，影响其他车辆或者行人通行”，处警告或者十元罚款。并且，在《条例》施行不久后，当地便开出了第一张行人过马路看手机的罚单。

10月6日，浙江省人大常委会批准了《嘉兴市文明行为促进条例》，针对“低头玩手机”过马路等行为作出了禁止性规定，行人通过路口或者横穿道路时浏览手持电子设备或者嬉闹的，处警告或者五元以上五十元以下罚款。

相较于温州、嘉兴两市的立法实施情况，河南省的立法草案在幅度和提法上有值得探讨之处。

汤啸天表示：“温州市的条例，强调的是对通过路口或横穿道路时低头看手机等行为，影响其他车辆或行人通行而处以警告或者罚款。玩手机是个人行为，上述条例不是处罚单纯的个人行为，而是处罚这个行为所造成的，对其他车辆或者行人的影响。这个法条的设计比较科学，可罚性落实于‘影响其他车辆或者行人通行’的行为。这样的处罚依据是充分的，而且罚款的起点较低，容易为公众所接受。”

根据河南省草案中“责令改正，处警告或五十元以上二百元以下罚款”的规定，其处罚尺度相较于温州、嘉兴两市明显提高。而“二百元”的处罚金额上限已与国家《道路交通安全法实施条例》中对驾驶机动车过程中使用手机的罚款上限等同。

据国家《道路交通安全法实施条例》明确规定：“驾驶机动车不得有拨打接听手持电话、观看电视等妨碍安全驾驶的行为，对违反上述规定的驾驶人处20元以上200元以下罚款，并记2分。”

“从道路安全这个角度看，机动车驾驶员在驾驶过程中使用手机与行人过马路时看手机，这两种行为不能同等看待，前者危害性更大。”汤啸天分析指出：“为了纠正有碍交通秩序的行为，在立法上应当有其严厉性。不过这个‘严’首先应该是执法的严格，其次才是处罚的严厉。如果离开了执法的严格，仅仅有处罚的严厉，就只能是‘厉而不严’，就会直接影响立法的效果。”

立法的必要性基于科学调研

那么，这条从出发点和目的上值得探索和尝试的地方性条例，其必要性体现在何处？

杨帆认为，必要性基于是否进行了深入的调研，是否基于科学立法。

“比如河南省的这个草案，是否调研过河南省有多少行人交通事故是因为行人低头看手机，然后被撞而造成的？再者，低头看手机被撞，还得区分到底是车辆故意的，还是车速过快？我觉得立法与否更多得基于深入调研，从中去考虑、研究现实中这种情况普遍性有多大，对社会公共安全造成了多大的威胁。在这种前提下作出的立法决策才是相对科学，和更具有社会可接受度的。”杨帆分析。

汤啸天认为，文明的习惯不是靠处罚所能罚出来的，而是要采取综合性的措施，比如法律、道德、经济、行政、舆论等手段，从各个方面去强化治理，不能一厢情愿地认为立法予以处罚就能奏效。

诚然，对于如何有效地制止“马路低头族”，在地方立法的层面上做一些尝试固然值得肯定；但在尺度的把握上需更加精准，并且不断总结经验以提高立法质量。

作者：苏展

编辑：苏展

责任编辑：杨健

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