【导读】联合国成立75周年之际，环顾世界，百年变局叠加全球疫情，国际交流合作遭遇重重阻碍，人类将面对什么样的世界、世界需要什么样的联合国等重大问题，引发各方思考。联合国2030年可持续发展议程是一项具有普遍性的议程，涵盖发达国家和发展中国家要共同实现的可持续发展目标。G20国家作为世界主要的经济体，如何发挥引领作用，带头落实2030议程？G20发展议程又面临哪些挑战？中国作为G20的重要参与者，在全球发展治理中应采取何种路径推动治理机制的变革？在复旦大学国际关系与公共事务学院副教授朱杰进的新作《中国与全球经济治理机制变革》中，可以找到这些问题的答案。

《中国与全球经济治理机制变革》，朱杰进著，2020年7月上海人民出版社出版，定价78元

*G20 为何引入联合国2030议程？

增强合法性、执行力等帮助G20实现机制变革

在2008年国际金融危机的推动下，G20机制实现了从财长会议向领导人峰会的转变，正在朝着“国际经济合作首要平台”的方向发展。但不容忽视的是，G20机制至今仍保留着危机应对的特征。如何打破G20只在金融危机时有效的“魔咒”，实现G20从危机应对向长效治理的机制转型，成为G20机制发展亟需破解的难题。

引入联合国2030议程能够帮助G20实现机制变革：首先，联合国2030议程可以为G20设立一个新的中长期目标，克服G20的“迷失感”。其次，联合国2030议程可以为G20成为全球经济长效治理机制带来“政治合法性”。尽管G20国家的GDP占全球85%，人口占2/3，但G20始终无法摆脱一个质疑：凭什么世界上20个主要的经济体就能决定世界经济的所有大事。而联合国2030议程是联合国大会通过的全球发展议程，几乎世界上每个国家都参与了该议程的制定，因而具有很高的政治代表性。如果G20用联合国2030议程作为自己的目标，强调大国的作用只是体现在帮助大家实现共同制定的目标上，大国并不谋求特权，只是具有更大的国际责任，这样G20成为“国际经济合作首要平台”的合法性就会得到更多认可。最后，联合国2030议程为G20增强执行力提供机构支撑。决策效率和执行能力低下是近年来制约G20机制转型的一个突出难题。在G20会议上达成的共识，很难通过一个常设机构来进行落实，容易出现“以会议落实会议”、“以文件落实文件”的局面。而联合国2030议程是一个涵盖17项目标、169项具体目标的具体行动议程，每项议程都有相应的联合国机构或其他国际机构在负责落实。

《2030年可持续发展议程》于2016年1月1日正式启动。新议程呼吁各国采取行动，为今后15年实现17项可持续发展目标而努力

但究竟如何才能在G20治理中引入联合国2030议程呢？或者说，G20该如何在落实联合国2030议程中发挥更大作用呢？一方面，作为G20中专门负责发展问题的工作机制，G20发展工作组（DWG）需要发挥更大作用；另一方面，发展工作组还要推动G20其他工作组更加关注可持续发展问题，加强G20各个工作组之间的协调和政策一致性，实现可持续发展议程在G20治理中的主流化。

*如何提升G20其他工作组的发展职能？

优化人员组成、促进信息共享、推广政策工具等

总体上看，G20发展工作组目前正在从一个处理发展问题的“工作组”转变为促进G20更加关注发展问题的“动力源”，并将重点放在支持国内发展资源、促进经济增长和提升包容性等三个大的方面。但实际上，除发展工作组外，G20其他工作组也开始越来越多地涉及到联合国可持续发展议题。

目前，在G20发展工作组重点关注的基础设施、粮食安全、普惠金融、人力资源开发、国内资源动员等5个领域中，G20还存在投资和基础设施工作组、农业副手会、普惠金融全球伙伴关系、就业工作组和财金副手会等其他工作组也在关注这些问题，因而，加强发展工作组与这些工作组在落实联合国2030议程中的协调和政策一致性，也就成为优化G20发展议程，扩大G20在落实联合国2030议程中贡献度的重要方面。此外，有些发展议题虽然未被G20发展工作组列为重点领域，但为G20其他工作组所关注同时也涉及到联合国2030议程的实现,如能源可持续工作组、反腐败工作组、增长框架工作组等，因而，发展工作组也需要推动这十个工作组在其合作中更好地体现发展元素，在落实联合国2030议程中发挥更大作用。

G20工作组与联合国2030议程的关联性

在落实联合国2030议程的背景下，发展工作组究竟如何才能加强与G20其他工作组的协调和政策一致性？换言之，对于G20发展工作组而言，应该采取哪些措施来提升G20其他工作组的发展职能？

首先是优化其他工作组的人员组成。例如，G20反腐败工作组（ACWG）的人员构成分为核心组和专家组，核心组的成员主要来自G20国家大公司的CEO，而专家组的成员构成虽不然不像核心组那样单一，但也主要是来自发达国家的成员，其中不乏商界人士。但是ACWG的人员构成在推动落实联合国2030议程中反腐败合作以及低收入发展中国家反腐败能力建设上依然有着局限性，因此发展工作组可以建议ACWG通过一定的方式优化人员构成，增加来自低收入发展中国家的人员，或者是来自非洲联盟反腐败委员会的人员，以进一步多元化其反腐败队伍的人员构成。当然，其核心组的人员一般还是来自于G20国家，但其专家组的构成可以更加多元化。

其次是促进其他工作组织与DWG的信息共享。例如，在普惠金融领域，尽管普惠金融全球伙伴关系（GPFI）已经将普惠金融数据库建设列为工作重点之一，但其主要关注点是G20国家的普惠金融数据，发展工作组可以建议将非G20国家的数据纳入其中，与GPFI联合建立“全球普惠金融数据中心”。此外，一些发展中国家在普惠金融方面的成功案例实践也可以纳入其中，例如，肯尼亚的手机支付系统（EPESA），中国的支付宝和微信支付系统等，都可以与其他G20国家以及低收入发展中国家进行经验和信息的分享。

普惠金融体系是指一整套全方位为社会全体人员，尤其是金融弱势群体提供金融服务的思路、方案和保障措施等

再次是DWG为G20其他工作组设置具有发展元素的新议题。在大的议程框架内，发展工作组可以从低收入发展中国家的角度出发，为G20其他工作组设置一些反映低收入发展中国家利益需求的新议题，增强其他工作组的发展元素。

最后是DWG向G20其他工作组推广政策工具。例如，在人力资源开发领域，G20就业工作组（EWG）主要负责G20国家的人力资源开发，而DWG主要负责非G20国家的人力资源开发。DWG和EWG需要在政策工具推广上加强协调，使得在一个工作组内运用的政策工具，在另外一个工作组内也能得到应用，从而最大限度地增强G20全球经济治理和推动全球发展的政策一致性。

*G20发展议程面临哪些挑战？

议题泛化、影响力不够、与G7发展议程存在差异等

但不容忽视的是，G20发展议程仍然面临着一系列挑战。首先，发展工作组议题泛化，政治层级不够。G20峰会筹备目前采取的是“双轨制”，即“财金轨道+协调人轨道”。财金轨道更多关心的是“增长”而非“发展”议题。发展工作组向G20协调人轨道负责，是协调人轨道下属的众多工作组之一，政治级别和受重视程度有限。其次，发展工作组成员构成复杂，对推进发展议程带来挑战。在G20中发达国家和发展中国家所讲的发展问题是不一样的，一个是援助问题，一个是经济增长问题。再次，G20发展工作组对其他国际发展议程的影响力不够大。国际发展议程涉及到多个国际机构，如联合国、OECD、世界银行等，联合国千年发展目标和2030议程在国际发展目标的设定上最具权威性。目前其他国际多边发展进程很少提及G20发展议程的成果，与G20发展工作组的相关度不高。

最后，与G7发展议程存在一定的差异和竞争。以2016年为例，G7日本伊势志摩峰会和G20中国杭州峰会都将落实联合国2030议程作为自己的重要议程，但双方的侧重点和落实途径显然不同。日本将2016年G7的重点放在了如何在卫生、性别平等、高质量基础设施、气候变化和能源等领域采取具体行动。日本将全球卫生基金的翻倍作为G7伊势志摩峰会最为突出的成就之一。与此不同的是，G20杭州峰会重心是讨论制定《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》，不会涉及到如何进行发展资金动员的问题，因而，一些批评意见认为， G20发展议程是在“空谈发展，没有实际举措”，在广大发展中国家受关注程度不高。而如果G7发展议程能在卫生、性别、粮食、气候等问题上取得所谓“实质性成果”，这可能会对G20发展工作组的工作带来一定挑战。

正如中国G20事务协调人李保东所言，“G20强调的发展是‘大发展’概念，不仅就发展论发展，更强调发展与增长间的紧密联系，视发展为经济增长的源泉，愿同广大发展中国家一道谋求世界经济增长的动力。发展应成为G20议程的基因，发展的要素应更广泛渗透于各项议题之中。从宏观经济政策到国际贸易投资，从创新增长方式到全球经济治理，发展的身影无处不在。这体现了中方对发展的重视，也体现了在中方推动下，G20对发展中国家的关注”。

2016年9月4日至5日，G20峰会在杭州召开，图为峰会主场馆的杭州国际博览中心

*中国参与全球治理改革有何路径？

面对同由美国主导的国际制度，分替代型、转换型、叠加型和规避型

作为一个崛起中的大国，中国特色大国外交的一个重要组成部分是推动全球经济治理的机制改革，包括改革的目标和路径两方面。从经验现实的角度看，同样是面对由美国主导的国际制度，中国却采取了不同类型的改革路径。

在主权信用评级领域，针对美国三大评级公司在美国次贷危机以及随后欧洲主权债务危机中饱受批评的局面，中国采取措施减少对国际评级公司的使用和依赖，缩小国际评级公司的实施范围，属于对既有国际信用评级制度的“规避型改革路径”。在国际货币体系改革中，中国积极促成人民币加入由美元等构成的IMF特别提款权（简称SDR）一篮子货币，属于对既有国际储备货币制度进行增补的“叠加型改革路径”；在区域贸易协定领域，针对美国主导推进的跨太平洋伙伴关系协定（简称TPP），中国则大力支持区域全面经济伙伴关系协定（简称RCEP），属于与既有国际制度展开直接竞争的“替代型改革路径”。在多边开发银行领域，中国倡议筹建了亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）。一方面，亚投行在核心制度规则上与世界银行保持了一致。另一方面，亚投行在核心制度规则的应用上与世界银行存在不同：世界银行侧重于减贫，亚投行侧重于基础设施投资，因而，中国的改革路径属于利用旧制度规则去实现新制度目标的“转换型改革路径”。

2016年1月17日，坐落于北京金融街的亚洲基础设施投资银行总部大楼正式投入使用（新华社）

为什么同样是面对由美国主导的国际制度，中国会采取不同类型的改革路径？霸权国否决能力强弱与既有国际制度的弹性空间大小是导致崛起国采用不同类型国际制度改革路径的两大条件要素。在主权信用评级改革中，美国的否决能力较强，而美国主导的国际评级制度的弹性较低；在国际货币体系改革中，美国的否决能力较强，而美国主导的SDR储备货币制度弹性较大；在区域贸易协定中，美国的否决能力较弱，而美国主导的TPP制度弹性较低；在多边开发银行改革中，美国的否决能力较弱，而美国主导的世界银行的制度弹性较大。

中国参与全球治理改革的路径分为替代型、转换型、叠加型和规避型等四种类型，打破了以往西方学术界对中国在全球治理中角色划分所采用的“现状国-修正国”两分法。需要注意的是，采用“现状国-修正国”的两分法容易使中国与全球治理的关系陷入困境。按照这一逻辑，如果中国采取韬光养晦的现状国战略，那么中国就容易被批评是“搭便车”，不承担“大国责任”。如果中国采取积极有为的修正国战略，那么中国就容易被认为是要改变现状，要挑战现有的国际秩序。

随着中国实力的不断上升以及人类面临的全球性问题的日益增多，中国必然会在全球治理中发挥更加积极的作用，承担大国的国际领导责任。中国采取何种路径来改革全球治理，将直接影响到全球治理的未来，也会影响到中国的前途和命运。中国是直接用新规则来替代美国主导的旧规则，还是对美国主导的旧规则进行新的解释和应用，以将中国的利益诉求包含其中？这需要中国特色大国外交的实践者和研究者，对所要改革的国际制度中霸权国的否决能力和制度弹性空间进行更多细致的观察和思考。

（袁琭璐摘编自第四章《“G20+联合国”与全球发展治理》，原文共2.5万字；第九章《中国与全球经济治理机制变革》，原文共2.5万字）

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编辑：袁琭璐

责任编辑：李念

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