【编者按】作为上海市社联第十四届学会学术活动月系列活动之一，上海市中国特色社会主义理论体系研究中心、上海市改革创新与发展战略研究会等单位日前联合举办“构建新发展格局与上海高质量发展”研讨会。与会专家学者围绕如何构建新发展格局、上海如何打造成为枢纽等话题展开深入交流。本报今摘发部分与会学者的发言。

      
       习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。
      
       行政壁垒何以形成，又如何破解？这不是一个新问题，但区域一体化为破解行政壁垒创造了不可多得的机遇和条件。观察表明，主要是市场经济的发展水平决定着行政区划的门槛，即壁垒的存在和高低。计划经济体制强化了行政区划的壁垒，我国在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，行政壁垒正在逐步消解，但仍然以自身的方式对要素自由流动起着阻碍作用。可见，行政区划和管理体制是造成区域间不同程度行政壁垒的主要原因。
      

       “以一体化的思路和举措打破行政壁垒”，一个可行的途径是编制和实施区域一体化规划。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（简称《纲要》），集中阐述推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（简称《意见》）指出，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，因此，太仓、昆山、吴江和嘉善等市县区，都在上海大都市圈范围内。

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       编制和实施都市圈发展规划的一个难点，是如何协调行政隶属和都市圈存在的关系。我们认为，在编制 《上海大都市圈发展规划》时，江浙近沪区域在不改变行政隶属关系的情况下，由该规划统筹协调其经济社会发展。由此将逐步形成打破行政壁垒的途径，获得可复制可推广的经验，对于推进区域一体化高质量发展有重要意义。《意见》指出，国家发展改革委会同有关部门要加强对都市圈规划编制的统筹指导，研究制定支持都市圈建设的政策措施。同时，我们建议，有关部门可通过招投标方式，由第三方机构编制都市圈发展规划，并由各地政府组织协调，负责实施。
      
       重点领域专项规划以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点，努力提升都市圈同城化水平。《纲要》列举了重点领域规划的主要内容：统一规划建设都市圈内路、水、电、气、邮、信息等基础设施，加强中心城市与都市圈内其他城市的市域和城际铁路、道路交通、毗邻地区公交线路对接，构建快速便捷都市通勤圈；实现都市圈内教育、医疗、文化等优质服务资源一卡通共享，扩大公共服务辐射半径，打造优质生活空间；推动中心城市非核心功能向周边城市（镇）疏解，在有条件的地方打造功能疏解承载地；推动都市圈内新型城市建设，打造功能复合、智慧互联、绿色低碳、开放包容的未来城市。
      
       根据区域一体化的需要，有关机构正在编制和实施重点领域专项规划，如已经编制和正在实施的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》。根据该方案，一体化示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积约2300平方公里（含水域面积约350平方公里），并选择青浦区金泽镇、朱家角镇，吴江区黎里镇，嘉善县西塘镇、姚庄镇作为一体化示范区的先行启动区，面积约660平方公里。在这个区域，以生态环境协同治理为主导，同时推进经济发展协同创新和社会事务协同安排，由此也将对打破行政壁垒产生积极的效果。
      
       《纲要》明确提出，加强都市圈间合作互动，高水平打造长三角世界级城市群。在这个城市群中，有上海大都市圈，南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈，已经初具规模或雏形。我们建议，在综合各种相关因素的基础上，掌握必要的时间节奏，陆续组织编制和实施都市圈发展规划，可考虑率先编制《上海大都市圈发展规划》。编制《上海大都市圈发展规划》可能的难点是规划范围的协调与确定。《上海大都市圈发展规划》的立意和起点要对标中国（上海）自由贸易试验区临港新片区规划的指导思想和战略目标，突出四个方面的内容：优化制度设计，驱动创新发展，加强基础设施，强化协调机制。上海大都市圈完全有条件和能力，在这些方面继续走在全国前列，并达到国际领先水平。
      
       近年来，规划即法的意识正在全社会逐步形成。规划不再是“纸上画画，墙上挂挂”的一纸空文，而是必须自觉维护、严肃执行的法律性文件，这是保证“规划引领”的前置条件。所以，就规划落地而言，现在有着比以往任何时候都要好的条件。当然，我们还需要继续加大法律法规的学习培训力度，普及规划法律法规知识，增强依法做好规划工作的自觉性。
      

       大都市圈发展规划和重点领域专项规划是跨行政区划的规划，其执行与落地有着特殊难度，需要在具体落实规划和推动发展的过程中，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，进一步形成有效的协调机制。据此，主要应考虑以下几个方面的工作：一是以市场为主导，完善要素市场，充分明确市场的主体地位；形成多层次的资本市场、人才和劳动力市场、技术市场；通过市场供需调整土地价格，满足企业和产业发展的需求；二是打破行政壁垒和地方保护。存在行政壁垒的市场竞争，必然以寻求行政区域边界内的利益最大化和成本最小化为目标，造成区域市场割裂；三是协调各城市在招商引资、市场准入、户籍制度、社会保障与就业等方面的政策法规，促进城市群内各城市之间的广泛合作。政府、行业组织和其他社会组织都可以是协调机制的主体。