新能源汽车的发展有助于雾霾治理和石油替代，但不是短中期选择，也无法解决日益严重的城市交通拥堵问题。发展城市轨道交通才是目前有效的、而且能满足多重社会发展目标的基础设施建设。

在中国典型的城市化、工业化进程背景下，我们具有经济快速发展的发展中大国所具有的产业结构和能源消费结构。以2014年为例，重工业消费了将近62.8%的能源，却只贡献了25.5%的GDP。重工业主要包括钢铁、水泥、建材、冶金、机械等，这都与基础设施建设高度关联。传统的基础建设为中国经济高速发展提供了基础，但也造成了资源和环境污染问题。中国进一步推进基础设施建设，应该是有效的、而且可以满足多重社会经济发展目标的。目前，中国经济发展有几个迫切需要解决的问题：一是城市交通拥堵问题，这严重影响了城市效率；二是汽车尾气排放问题，这是雾霾的最主要来源之一；三是石油对外依存问题，今年一季度中国原油的进口对外依存度达到了69%，继续呈现增加趋势，这不利于中国的能源安全；四是随着经济增长速度放缓，重工业与上游煤炭和电力产能过剩突出，造成了很大浪费。

城市轨道交通是目前急需的、而且能满足多重社会发展目标的基础设施建设。城市轨道交通将分散的出行方式集中化，可以提高城市运输量和速度，有效降低汽车使用频率。而且城市轨道交通耗用电力，可以减少石油的消费和尾气排放。良好的轨道交通还能缓解城市中心的多种压力。政府可以大力发展轨道交通相关设施，在解决交通拥堵和雾霾问题的同时，有效进行石油替代。其可行性在于除了城市交通，许多经济活动（如用餐、购物等）也在地下进行。由于地面物业价格很高，城市地下物业的回报比其他基础设施建设的机会更好。

城市轨道交通系统包括地铁、轻轨、单轨、有轨电车、磁浮等运输方式，是城市公共交通系统的骨干，具有节能、省地、运量大、全天候、无污染（或少污染）、安全舒适等特点，属于绿色环保交通体系，特别适用于大中城市。中国城市的规模和人口都在不断扩大，汽车行业进入了快速发展的时期，城市的交通问题也日益凸显。2016年，中国汽车市场产销分别完成2811.9万辆和2802.8万辆，产销量连续8年位居世界第一。由于基本上是国内市场，生产和销售都稳定增长，快速发展的汽车部门带来了巨大的石油消费量。

国际上发展轨道交通的经验很丰富，中国可以借鉴。比如，东京轨道交通系统为中国解决大城市交通提供了很好范例。作为世界上人口最密集的城市之一，东京城市圈面积为1.34万平方公里，拥有人口3760万，汽车保有量约为800万辆（王涛《东京都市圈的演化发展及其机制》，载《日本研究》，2014[1]，20—24页）。北京城市面积1.6万平方公里，2016年常住人口达到2172.9万人，机动车保有量达到571.8万辆。东京要在更小的土地面积上解决更多人口和更多车辆出行，交通压力应该更大。然而，东京目前交通情况良好，较少发生拥堵，完善和发达的城市公共轨道交通系统是东京解决交通拥堵的重要原因。截至2015年，东京城市圈轨道交通线路总长约2500公里，居世界第一位。东京轨道交通网络覆盖程度高，换乘便捷，除了交通，许多经济活动也在地下进行。东京的交通出行总量中，轨道系统占86%（赵崧淞、孙洪涛《国内外轨道交通对我国发展城际铁路的启示》，载《铁道经济研究》，2015[4]，11—15页）。在完善的城市轨道交通系统的支撑下，东京通过收取高额的停车费和违规罚单来“迫使”人们选择轨道交通系统。由于东京市区内开车出行的成本很高，东京汽车出行的比例只有11%（王雷、祖运奇等《东京都23区居民出行分析及其交通方式选择的探讨》，载《北方工业大学学报》，2014，26[4]，76—80页）。相比之下，2016年北京的轨道交通总长度仅为574公里。截至2016年年底，中国大陆地区共30个城市开通运营城市轨道交通，共计133条线路，运营线路总长度达4152.8公里。其中，地铁3168.7公里，占76.3%。

发展轨道交通对雾霾治理有效。据年初环保部数据，许多大中城市机动车污染物排放量居高不下，已成为细颗粒物首要来源。2016年全国机动车保有量已达3亿辆，其中汽车1.9亿辆。北京31.3%、上海29.2%、杭州28%的细颗粒物均来自机动车。

国际经验也说明了汽车尾气排放的影响。过去洛杉矶光化学烟雾治理过程中，化工厂排放的废气被认为是环境污染的主要因素，此后市内的化工厂相继被关停，政府还禁止居民在市内焚烧垃圾。不过，这些措施并未改变当地日益严重的空气污染。此后的调查发现，大部分污染物来自汽车尾气，洛杉矶在20世纪40年代就已经拥有超过250万辆汽车，每天消耗超过1000吨汽油。洛杉矶政府有针对性地推行了一系列措施，包括建议居民减少使用汽车出行、规定在汽车上安装催化转化器以解决汽油不完全燃烧的问题、鼓励开发使用甲醇和天然气替代汽油等，这些措施对空气质量的改善起到了很好的效果。目前中国油气质量比当时洛杉矶的好，但大城市拥堵状况更严重，因此解决城市交通拥堵和减少尾气排放，是中国大中城市雾霾治理的重要一环。

发展轨道交通可以减少石油对外依存。交通运输是链接生产端到消费端，承载人类社会经济活动的重要部门，其发展离不开能源的支撑。在石油消费方面，全世界交通运输的石油消费比重占到了消费总量的50%。交通运输部门的高能耗也意味着高污染和高排放。据IEA统计，目前交通运输部门的排放占世界能源消费排放的近三分之一，预计到2030年，交通运输能耗和排放比重都将超过50%（International Energy Agency ,World Energy Outlook 2008. IEA, Paris）。根据2016年BP世界能源统计年鉴，中国2015年石油消费占全球总消费的12.9%，即目前经济增速放缓，石油进口依然强劲。2016年，中国原油进口增长14%至3.81亿吨，创历史新高。作为全球最大的石油进口国，石油安全是中国能源安全的关键所在。目前国内市场汽车增量每年近2500万辆，汽油消费将持续增长，因此石油进口对外依存度还将大幅度上升。真正能够回避国际油价大幅度波动影响和保障中国能源安全的途径，除了加快石油战略储备，进行石油进口多元化，还需要对石油消费进行替代。

新能源汽车的发展有助于雾霾治理和石油替代，但不是短中期的选择，也无法解决目前日益严重的城市交通拥堵。近年来，国内新能源市场在国家政策的长期扶持之下取得了较大的发展。从2009年到2015年间，国内新能源市场一直保持高速的发展，年均销量增长率一度达到267%，而进入2016年之后，新能源市场则呈现出一幅调整式发展的景象。即使增长速度很快，由于新能源汽车在汽车总量中占比不到1%，未来长时间内，中国汽车仍将以石油为主要燃料。因此，希望新能源汽车来改善城市空气质量和进行石油替代是一个很远的选择，发展城市轨道交通才是短中期石油替代的重要对策。将电力作为城市轨道交通的主要能源，可以减少石油的消费，减少尾气排放。截至2015年底，北京汽车保有量约560万辆，大约要消耗800万吨石油，如果轨道交通能占到城市交通的一半，则大约可以节省200万吨石油。

中国轨道交通发展潜力有多大？现阶段汽车消费仍将处于快速增长的时期，汽车部门能源消费量继续增加，因此大中城市交通状况将持续恶化，简单的扩路和城市交通管理解决不了城市拥堵这一重大难题。中国人口超过千万的超大城市就多达15个，从长远来看，要解决中国大城市交通拥堵和环境问题，需要轨道交通有快速的发展。完善的轨道交通系统和地面车辆成本管理，可以有效降低汽车使用频率。截至2016年年底，中国大陆地区共30个城市开通运营城市轨道交通，有58个城市的城轨线网规划获批（含地方政府批复的14个城市），规划线路总长达7305.3公里。按照修建规划以及发展趋势，到 2020 年城轨里程总数将达到 9000 公里。从实际需求来说，城区人口超过300万，城市GDP超过1000亿元的城市还有30个左右，如果这些有潜在需求的城市都修建50公里轨道交通，那么到2020年，中国轨道交通里程将达到12000公里左右，规模大约是现在的3.5倍，大致可以节约1500万吨汽油。如果中国未来大中城市能够达到东京人均轨道里程的标准，轨道修建总里程要达到4万公里，大约可以替代石油5000万吨。

因此，城市轨道交通应该是目前基础设施建设的重点。然而，大规模推广轨道交通需要政策支持。首先，政府应该重新制定轨道交通项目审批的标准，并且尽可能简化流程。上一个轨道交通审批标准出台于2003年，目前无论是人口还是城市GDP早已超出当时的标准。轨道交通项目修建周期较长，审批流程也相对复杂，个别城市轨道交通项目从规划到通车超过了10年。政府应该根据新形势和新需求，重新制定项目审批标准程序，进而简化项目运作流程，尽量缩短项目周期。第二，轨道交通项目单靠政府拨款难以很快推广，应该鼓励民营与政府合作，以及发行债券等多种灵活的融资方式并行。可以将地下物业和地铁融合投资和运营，也可以发展成本比较低的，如单轨等小型、灵活的交通方式，作为地铁、轻轨的补充。第三，轨道交通项目成本高昂，投资需要合理的价格机制作为保障，目前许多线路亏本运行，如果没有合理回报的价格机制，将难以吸引投资者。

我们需要拿出以往建设地面基础设施的热情和干劲，建设城市地下通道和设施，之后再通过有效措施，引导城市人流在地底下流动。

作者：林伯强（厦门大学能源经济政策研究院教授）
编辑：于颖

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