2019年政府工作报告发布，其中的“民生账”释放了许多值得细究的新信息。“就业优先政策”成了宏观政策的一部分；养老和托育第一次被放到“持续释放内需潜力”任务项下；医疗、教育等每个民生“支线”都给出了令人耳目一新的数据和判断。

我们能从这份报告中读到国家当下的“预期管理”安排。

今年的政府工作报告用语平实但颇有感染力，它直言当下中国经济社会发展“困难不容低估”，为了支持市场主体减负，各级政府都要过紧日子。但“惠民生”的任务不受影响，虽然“财政收支平衡压力加大”，但“基本民生投入确保只增不减。”

“只增不减”说的是投入总量，更值得关注的是民生投入的结构和策略问题。

“就业优先”：惠民生与高质量发展的接合

先看这段表述，“今年城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内。”单看数字，2019年的就业预期目标与2018年一般无二。但是，就业在今年“经济社会发展主要预期目标”中的排序发生微小变化：超过“居民消费价格涨幅”预期目标，紧跟在“国内生产总值增长”预期目标之后。

就业在国家政策体系中的位置悄然“升格”了。政府工作报告今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，与财政、货币政策工具并列——“坚持以市场化改革的思路和办法破解发展难题，发挥好宏观政策逆周期调节作用，丰富和灵活运用财政、货币、就业政策工具。”报告预判：“当前和今后一个时期，我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显，新的影响因素还在增加，必须把就业摆在更加突出位置。稳增长首要是为保就业。”

“稳增长首要是为保就业”，怎么理解？全国政协委员、清华大学经济管理学院原院长钱颖一表示，“就业优先”是发达国家衡量经济增长状况的惯常取向，这意味着今后我国GDP的增长要以就业增长为前提，“这两者通常是高度相关的，但如果出现差距，要以就业为先。”

后文中，报告以罕见的470字篇幅布局“多管齐下稳定和扩大就业”，其中包括几大“强力数据”，比如实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训；改革完善高职院校考试招生办法，今年大规模扩招100万人，等等。

加快培养各类技术技能人才，既是稳就业的要义，也是推动中国经济高质量发展的必由之路。在这里，我们看到民生保障与经济发展的接合，中国不仅要“坚持在发展中保障和改善民生”，还要通过保障和改善民生推动经济进一步发展。

“一老一小”，他们牵动着强大的内需市场

民生保障并非单纯的“消耗型投入”，同时也是“生产型投入”。通俗地说，它不只“花钱”，同时也“生钱”。这个道理，和报告中提到的向市场主体“放水养鱼”是一样的。

民生领域的“放水养鱼”，最典型的安排就在养老与托育工作上。“一老一小”两头的民生保障，第一次被置于“促进形成强大国内市场，持续释放内需潜力”任务项下。

养老，“大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点，婴幼儿照护事关千家万户。”——做这行的人都知道，社区养老服务、长期护理保险试点对于长期的养老服务格局的形成有多重要。

托育，“针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。”——托育机构办不办，谁来办？政府办还是社会办？这桩两孩时代的头号难题困扰了多少地方政府、社会力量和普通家庭？

政府工作报告传递出明确的信息——别把照顾“一老一小”的任务视作负担，它们可以成为中国经济体内需增长的发力点。

特别是养老方面的安排，与过去一段时间以来国家在养老领域的导向调整高度吻合。2018年9月20日中共中央、国务院下发的《关于完善促进消费体制机制，进一步激发居民消费潜力的若干意见》（以下简称《意见》）中，“健康养老家政消费”成为期望提振的七大类消费之一，这是养老消费首次在如此高规格文件中得到系统论述；2019年新年伊始，国家民政部下发通知明确，各级民政部门不再受理养老机构设立许可申请，今后申办养老机构只需依法登记和备案，主管部门要做的是加强养老机构事中事后监管。一步一步，推动的都是放开养老服务市场、向社会力量敞开大门的进度条。

全国人大代表、中国太平洋保险（集团）股份有限公司战略研究中心副主任周燕芳说，目前是中国养老服务体系布局的重要窗口期，社会力量很希望在其中找到用武之地，比如以保险为代表的养老保障，“养老金总额中第一支柱应定位提供基本的养老保障，中等收入群体的养老保障可以更多依靠二、三支柱来补充，当前第三支柱既个人商业养老保险发展空间很大，社会力量可以在应对老龄化进程中发挥积极作用。”

教育卫生：掐准民生痛点，就是以人为本

“2019年居民医保人均财政补助标准增加30元，一半用于大病保险。降低并统一大病保险起付线，报销比例由50%提高到60%，进一步减轻大病患者、困难群众医疗负担。”——“你们知道10个百分点意味着什么吗？”医卫界别的全国政协委员饶克勤说：“人均增加30元，也就是全国总共增加420亿元，其中一半用于大病保险报销，也就是210亿元，这能救助多少因病致贫、因病返贫以及因为大病导致各种灾难性支出的家庭？”

“坚持做好基本民生投入，掐准民生痛点，就是以人为本。”记者不止一次在代表委员口中听到与饶克勤相似的观点。癌症防治行动、医保异地结算、促进社会办医、强化疫苗全程监管等等，无一不是过去一年间医疗领域的“痛点”。

谈到教育投入，报告说了半句前文已经说过的话——“今年财力虽然很紧张”，然后表示：“国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上，中央财政教育支出安排超过1万亿元。”这半句重复的话非但不显得累赘，反而给人留下“克制而坚定”的感受，国家财力再紧张，教育投入也要保证，因为“我们要切实把宝贵的资金用好，努力办好人民满意的教育，托起明天的希望。”

4%这个数字，不少“老两会”应该还记忆犹新，在七八年前的两会现场，这个数字出现的频率极高，为了让教育支出比例与GDP挂钩，众多代表委员奔走呼吁多年。到2012年，国家财政性教育经费占GDP比例终于首次超过4%，并在此后始终保持4%以上水平。

不管是那句“让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来”，还是“人民群众身心健康，社会就充满活力，国家就繁荣兴旺”，2019年的这本“民生账”努力让中国人相信，正是对于明天的预期支撑着我们今天的信心。

作者：钱蓓

摄影：叶辰亮

编辑：李静 薄小波

责任编辑：戎兵

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