建立基层立法联系点、建立立法专家顾问库、健全立法工作提前介入制度、区人大参与立法制度、立法征询政协委员意见制度……过去五年，上海市人大常委会探索的一系列科学立法、民主立法工作制度让人眼前一亮。

市十五届人大一次会议召开在即，市十四届人大及其常委会即将完成历史使命。新时代，继往开来，上海地方立法面临的一个重大命题正是———如何提升制度供给的效率和效力？制度供给力，也正是地方立法能否实现科学立法、民主立法的重要风向标。

立法引领推动作用进一步显现

过去五年，市人大制定地方性法规30件，修改74件(次)，废止10件，制定和修改法律性问题决定11件———上海市十四届人大常委会在立法中交出了一份漂亮的答卷。自贸试验区、社会信用体系、老年人权益保障、道路交通管理、烟花爆竹安全管理等一批重要法规相继出台，立法的引领和推动作用进一步显现。

新时代，经济社会发展面临的新形势和新任务要求市人大站高望远，自觉将地方立法放在本市全面深化改革大局中谋划。为此，市人大常委会在条例审议中牢固树立大局意识，积极为上海勇当排头兵、敢为先行者提供法制保障。市人大常委会法工委主任丁伟说：“就立法改革中心工作而言，立法对经济社会发展的引领和推动作用，如同车之两轮、鸟之两翼。”

其中，围绕自贸试验区的立法脚步蹄疾步稳。在上海自贸试验区运行不到一年的时间内，市人大常委会就推出了一部内容全面、系统的《中国(上海)自由贸易试验区条例》。2015年，市人大常委会就自贸试验区法律调整实施期满后应对问题开展调研，全面评估现行法律实施情况，深入了解自贸试验区扩区后的法制需求，提出了一揽子解决上海自贸试验区先行先试中本市法规与法律、行政法规相冲突的法治路径，并为政府先行先试改革预留了制度空间。

让立法获得更大公约数

2016年，中国社会科学院法学研究所发布《中国地方人大立法指数报告》，对全国各省、自治区和直辖市人大常委会的立法工作进行指数评估。评估报告显示，上海排名第一；在立法信息公开和立法参与方面，上海尤其得到多方认可。

在修改《公共场所控烟条例》时，上海市人大通过网络征集意见，共有2.6万多人参与立法；在《社会信用条例》前期调研中，市人大将立法听证放在浦东新区洋泾社区，并通过知识竞赛等多种方式听取各方意见；在《道路交通管理条例》审议过程中，市人大召开60多个座谈会，征集350多位人大代表意见，让立法获得更大的公约数。

“提高立法质量是地方立法永恒的主题，基本途径是科学立法、民主立法的方式方法。”丁伟说，五年来，常委会聚焦科学立法、民主立法的焦点问题、难点问题，对基层立法联系点、立法专家顾问库、立法工作提前介入制度、区人大参与立法制度、立法征询政协委员意见等制度进行深入研究，力争破除立法难点问题。

市人大代表许丽萍是上海地方立法民主参与的见证人之一。过去五年，她以市人大代表以及行业专家的身份参与了不下10次的立法调研会。作为治理土壤污染方面的专家，她此前多次在书面建议中指出，当污染土壤的责任主体失去或者破产、无力承担修复费用时，人民政府应该依法承担“托底”责任。令她欣喜的是，市人大常委会以最严标准修订《环境保护条例》时，将她的这一建议予以法律固化，明确了土壤污染与修复的“终身制”，根据“谁污染，谁治理”的原则，由造成土壤污染的单位或个人承担修复成本，并且实行政府托底。

这些实践，让许丽萍觉得立法离自己并不遥远：“上海市人大积极发挥代表在立法中的主体作用，多次向本市三级人大代表征集立法项目建议，并在这一过程中健全了代表全程参与立法工作的机制。”

积极探索科学立法的新举措

检验一部地方性法规能否站得住、行得通、真管用，最为显性的标准无疑是该法规的核心制度是否具有可执行性。为此，上海市人大常委会在过去五年相关立法项目的审议过程中，将法规可执行性等问题“摆上台面”。

在审议烟花爆竹安全管理条例中，为了确保烟花爆竹禁放范围扩大的同时政府监管能够有效跟进，市人大常委会要求公安机关提出加强源头管理措施、强化常态管控力度等落实预案，并将其作为法制委员会修改情况报告的附件，为常委会组成人员有效审议发挥了重要作用，同时也督促了相关部门尽早谋划法规实施。条例实施进入第三个年头，本市外环内烟花爆竹实现了“零燃放”。

立良法求善治，关键就在于能否准确把握需求。这当中，科学立法顶层设计，更要尊重规律，站高一步，超前一步，看远一步。为此，市十四届人大常委会启动并完成了上海“十三五”及更长时期重点领域立法需求的调研，调研总报告呈现了上海重点领域的各种立法需求，为今后地方立法决策奠定扎实基础。

同时，新一届人大五年立法规划的编制，也将着力增强制度供给的针对性、有效性，广泛听取各方意见，围绕上海“五个中心”建设、“四大品牌”战略，确定上海近期、中期、远期的立法需求。丁伟表示，未来，上海市人大将坚持依法立法，积极探索科学立法，把一批本市科学立法、民主立法的新举措固化下来。（记者 祝越）

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