当前，社会和谐发展和共享改革成果成为百姓关心的话题，提高质量和促进公平，由此成为高等教育发展主流趋势和政府关注的政策议题。

前些年，国家通过不同的高校建设计划和质量工程项目推动高等教育质量提高，同时也通过院校结构调整、对口支援措施等，着力解决教育的公平问题。但是，由于我国东、中、西部发展程度上的巨大差异，省域间教育资源不均衡的状况依然存在。

在高等学校布局调整的过程中，政府和市场两种力量交互发挥着作用，各省市的发展呈波浪式前行。在有的省市，教育资源匮乏的问题已经得到了缓解。而现在，我们仍然需要国家发挥主导作用，因为高等教育的发展，已经到了这个节点位置。

在区域高等学校调整中政府和市场都在发挥作用

建国以来，我国进行过几轮高校区域布局与调整，政府和市场均发挥了作用。第一阶段:中央政府的主导作用

我国高等学校传统上是面向大区设置的，存在着按省分布不均的状况　(具体参看图表“全国普通高等学校按省分布情况表”)，在1993年前完全实行计划经济体制时期，政府起决定性作用，形成了高等学校的聚集局面。

当时，华北地区高校以北京居多，东北地区高校以辽宁居多，华东地区高校以江苏居多，中南地区高校以湖北居多，西南地区高校以四川居多，西北地区高校以陕西居多。

1993年，这6个省市虽然只占全国大陆地区省市数的1/5，但其拥有的高校数却占到了1/3。本科院校、高水平大学在这几个省市中的优势地位更加明显。第二阶段:市场机制开始发挥作用

在1993年转向市场经济体制后，特别是1999年高校持续扩招后，大部分省市的普通高校数都有了明显的增长。当然，这一增长主要发生在高等教育的低端。广东、山东、浙江、河北、河南、湖南等省份都表现不凡，华东地区高校总体增长也比较明显，而除四川、重庆外的大部分西部省份，高校增长相对缓慢。确切地说，这些地区的增幅也不小，但总体数量偏少。

应该看到，这一时期的发展其实是得益于中央政府的“放权”，地方政府和社会民间的力量得到释放，独立学院、民办院校、高职院校发展很快。这其实就是市场力量在发挥主导作用，广东、浙江等经济发达省份在这一过程中占据了相对优势。第三阶段:地方政府开始在高端发力

近几年来，随着一流大学和一流学科建设的开展，许多省份进一步加大了专项投入力度，重点资助省域内高水平大学建设，展开了新的竞争。这一方面值得鼓励，因为这些举措在不断地提高着高等教育的水平，但另一方面却使得欠发达地区处于更不利地位。

因此，当今的问题是既要鼓励各地发展的积极性，又要推动区域和谐发展和社会公平。下一步，需要教育主管部门在国家层面发挥宏观调控作用。

高等学校布局越来越广泛是世界高等教育发展的规律

在高等教育从精英阶段向大众化、普及化迈进的过程中，传统大学将不能再全部承担起高等教育的所有职能，因此要派生出许多新的办学形式。而在这一过程中，高等学校在地域分布上的广泛性也体现了出来。因为，广泛性是多样性的重要实现路径。

放眼世界，美国在经济发展和实现大众化的过程中，州立大学和社区学院等就起到了重要的作用。

最初，美国的高等教育以私立的教会大学占主导地位。1862年“莫里尔法”通过后，按各州在国会中代表的人数，共有1300万英亩土地划转到各州手中，先后建立了69所“土地赠予”学院，西部许多州还随之成立了州立大学。1892年，第二个“莫里尔法”通过后，南部各州也得以建立起类似的学院。

进入20世纪以后，美国政府进一步以创建侧重实用科学技术教育和师范教育的州立教育机构支持高等教育发展。20世纪初，美国还产生了社区学院，并于六七十年代得到迅速发展。从1950年到1960年的10年间，美国2年制学院的学生数增加了一倍多，从1960年到1970年增加了2.6倍。社区学院几乎遍及全美各社区，按人口密度分布设立。

随着赠地学院、州立大学和社区学院的兴起，美国高等教育的规模迅速扩大，分布也越来越广泛了，办学结构发生了重大变化。

再看英国。英国从古典大学到城市大学、新大学、多科技术大学———高校的分布也遍及全国各地区。

英国高等教育至今已有800年左右的历史。从12世纪下半叶牛津大学的出现和13世纪初剑桥大学的建立，到19世纪初英国的大学只有牛津、剑桥和5所于十五、十六世纪创建的苏格兰高等学府，当时是典型的精英型高等教育。

之后，英国那些成为城市大学的学校，都是地方性院校。在某种程度，它们是填补了牛津和剑桥教育所造成的空白，是为满足工业发展需要而创办的，它们设在重要的工业城市、绝大多数学生来自本地区，且经过发展，它们中的许多还成为研究型大学，如著名的曼彻斯特大学。

第二次世界大战后，特别在上世纪60年代，英国高等教育发展很快，各地相继成立了10余所新大学和30余所多科技术学院，1992年多科技术学院全部升格为大学。创建新大学首先是为60年代激增的中学毕业生提供更多的入学机会，它们都设在中小城市的郊区，多科技术学院最初也都是地方高校。

此外，德国、法国、日本也都是政府在推动着高校均布。

推动高等教育多样化局面，实现“各好其好、各美其美”

当前，我国高等教育发展虽然很快，但离满足老百姓对高水平优质教育的需求仍有距离。因此，我们需要以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为指导，以改革促发展，让人民群众共享改革成果。具体来说，可以从招生平衡做起，逐步扩展至高校布局调整。

◆科学做好高校招生安排的规划工作。

从计划经济走向市场经济，我们过去一直强调“放权”。但是，制度有激励和约束两方面的作用，进入到市场经济阶段，仍须要有一定的约束———需要定规矩，在框架内增加活力。现在我国有2000多所高校，这其实就是一个市场，既不能“乱”、也不能“死”，而需要“宏观有序、微观搞活”，需要科学做好高校招生安排的测算工作。

◆在动态调整中稳步发展。

近10年来，教育主管部门通过科学安排分省计划、实施支援中西部地区招生协作计划等，综合利用增量和存量，在保证各省市高考录取率稳中有升的前提下中动态解决问题，这一做法值得肯定。录取率最低省份与全国平均水平的差距从2007年的17个百分点缩小至2015年的5个百分点以内。当然，各省市情况不一，既有出生率的因素，还有人口流入流出的因素，各年的数据也是在起伏变化的。在不减少已受惠人群既得利益的前提下，不断扩大受惠群体面，是一条应该坚持的政策路径。

◆推动高等学校生源结构的多样化。

高等学校是学习、创新型组织。国外的高水平大学为什么都提倡国际化？那是因为来自不同国家、不同区域的人的思维方式不同，背后是文化背景的不同，而不同的思维碰撞才有助于创新。我们的国家幅员辽阔，不同区域的大学要有意识地增加教师、学生来源的广泛性。如果一所高等学校，本地生源过于单一，甚至在日常的教学、生活中都流行着本地方言，这所学校就不可能是高水平大学，相关例子俯拾即是。

◆适当增加央属大学的数量。

央属大学是站在国家利益上来办学的。目前，我国有各类央属大学113所，但还有13个省域内没有教育部直属高校而只有共建高校，今后的高校结构调整，需要考虑这个问题。将来在不改变中心城市辐射作用的前提下，进一步扩大央属大学在各省市的平衡分布，教育公平和科技创新都将会更加普及。而这一结果如果实现了的话，省属高校也将会得到本省市更多的支持，进一步形成自己的办学特色。

◆加强支持省域高等学校的体系建设。

现在，每个省都有上百所高等学校，每个省条件也不一样，因此走的路就会不一样。发达地区比如广东、浙江它要往前冒，那就让它冒；而有些地方，像陕西，本来高校数已很多了，它就会选择另外的发展道路。区域高等学校体系做好后对社会的辐射作用是很大的，会以巨大的创新活力推动地方的发展。中央政府的作用是把握好宏观政策及支持拔尖的、扶持薄弱的、呵护特色的，最后做到各高校“各好其好、各美其美”形成中国高等教育的多样化局面。这样，百姓、高校、社会、国家均受益。

文/马陆亭(作者系国家教育发展研究中心高等教育研究室主任)