从更高的标准和要求来讲，上海自贸试验区已经初步建立了规则和制度的框架，“主干”都有了，但还没有形成“枝繁叶茂”的制度产品体系。上海自贸试验区迫切需要靠政策措施的系统集成来推进自贸试验区的各项工作，并可以从两个“倒逼”、两个“抓手”和两个保障方面入手。

绩效指标倒逼和制度成果倒逼

制度创新、各项便利化措施是否有效，市场主体的感受度和绩效评价是重要标准。目前，在贸易便利化、投资便利化、政府职能转变和金融开放创新等领域，国际上还是有公认的一些以市场主体感受度和体验度为导向的绩效指标的，比如世界经济论坛(WEF)《全球竞争报告》中提出的投资者保护强度，外资企业普遍率，保障金融稳定能力，金融服务有效性，信贷融资便利度，政府决策透明度等，世界银行《营商环境报告》提出的开办企业所需的程序数、时间、成本，货物通关的时间、成本、所需文件数，征信信息深度，解决争端所需时间、成本，司法程序质量等及联合国《电子政府发展报告》提出的政府数字化管理程度等。上海自贸试验区可以结合实际情况，以自贸区内市场主体的感受度和获得感为导向，选择确定一些重要的绩效指标，摸清自身水平，对标国际领先水平，确定每年的绩效改进目标并下达，以此倒逼相关部门在提高自身效率的基础上，加强横向协调，促进系统集成。比如，货物通关时间和成本的年度指标就会促使海关、检验检疫、边检、港口、机场、税务等相关部门打通瓶颈、弥补短板，进一步完善和深化对外贸易“单一窗口”建设。

制度创新是上海自贸试验区的核心任务。上海自贸试验区可以在制度框架已初步搭建的基础上，以形成制度性成果为目标，倒逼相关部门将现有的经验、做法、措施等一颗颗“珍珠”，通过总结、归纳、提炼和集成，形成制度性成果的“项链”，最终形成“枝繁叶茂”、丰满鲜活的制度体系。

重大项目和示范性行业

上海自贸试验区有一些“牵一发而动全身”的重大项目，例如国际能源交易中心。这个项目牵涉面广、影响巨大，需要诸多部门的协调统筹，推进难度很大。但是，一旦落地运行，这个项目可以“一揽子”推进自贸试验区金融创新开放的许多任务，包括自由贸易账户功能的拓展、跨境资本流动的管理、外汇管理体制的创新、扩大人民币跨境使用、扩大金融市场对内对外开放、金融监管的压力测试等。类似的项目还包括国际金融资产交易平台的建设，企业准入以及国际贸易两个“单一窗口”的功能拓展和完善等。因此，上海自贸试验区可以以这些“牵一发而动全身”的重大项目为抓手，推进政策措施的系统集成，最终使这些项目落地和不断完善，并以此打开相关领域工作的新局面。

前段时间，上海自贸试验区管委会进行了“走千家企业、听万条意见”的活动。企业提出的意见有相当多为共性问题。回应和解决这些问题，与其“四面出击”，不如“集中突破”。张江片区已经选择了生物医药和集成电路两大产业作为典型性产业。上海自贸试验区其他片区都可以选择1－2个代表性、典型性的行业，采取“钉钉子”式的、“一抓到底”的做法，与全市正在进行的补短板工作相衔接，以系统集成的方式促进产业发展。典型性行业形成的经验再向更多的行业复制推广。

组织保障和制度保障

先行先试改革开放政策措施的系统集成对完善组织保障提出了更为迫切的需求。上海自贸试验区一方面可以继续完善相应的组织架构，更好地发挥自贸试验区推进工作领导小组办公室和金融工作协调推进小组办公室的作用，结合前文提到的绩效指标倒逼和制度成果倒逼加强任务督查的力度，同时可以与天津、广东和福建自贸试验区加强沟通，争取更好地发挥国务院自由贸易试验区工作部际联席会议的作用。

上海自贸试验区开创了因改革开放先行先试需要，法律法规进行“因地调整”的先例，为制度创新提供了法治保障。为更好地促进上海自贸试验区先行先试政策措施的系统集成，同时能及时将集成的经验固化和上升为法规，自贸试验区法律法规“因地调整”的程序可以进一步优化，比如全国人大常委会可以建立法律法规“因地调整”的快速程序，可以出台概括性的授权规定，在“法无明文禁止即为许可”的情况下授权自贸试验区先行先试等。再如在修订《中国(上海)自由贸易试验区条例》中增加相应条款，真正落实2016年中央政府工作报告中提出的“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。

(作者为复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长、副教授)