3月2日，上海外国语大学副教授汤蓓在线主讲143期文汇讲堂《全球防疫，中国和世卫组织如何在一线并肩作战》
很高兴能在抗疫期间在千聊直播室
做第143期文汇讲堂。
在过去的公共卫生事件中，
病毒传播速度之快，
疫情发展之瞬息万变，
且影响范围之广，
新冠病毒可能居冠。
今天围绕全球防疫，
中国与世界卫生组织（下称世卫组织）
并肩战斗，和大家交流三个话题。
1月30日，世卫组织宣布新冠肺炎
为构成国际关注的紧急公共卫生事件（PHEIC），
不少国家对中国施加了旅行和贸易的限制，
因此，PHEIC警报何时能解除备受关注。
按照世卫组织的规定，
PHEIC宣布后的三个月后，
将召集突发事件委员会重新评估，
而最近一个多月来，
中国采取的积极措施已取得明显成效，
专家预测疫情于4月底有望基本得到控制，
提升了国人期待。
国际卫生公约的初衷是为了平衡防疫和贸易
能否解除PHEIC警报，有必要先回顾一下该制度缘何设计，它和旅行和贸易限制措施有何关系。
从历史上来看，人类社会的发展史其实就是一部和传染病的抗争史。在14世纪末期发生了波及全球的鼠疫流行，欧洲将之称为黑死病，人口因此减少了1/3，劳动力锐减导致农奴制无法维持，教会对社会的控制力大大削弱，动摇了当时的欧洲社会制度，也为后来启蒙运动和工业革命进行了铺垫。
因为黑死病，以意大利港口为中心开始实行“隔离检疫”制度，并慢慢扩散到整个欧洲。这次经常用到了英语“quarantine”来源于意大利语，本意是“隔离40天”。当时，外来船只进港，人员和货物先在港口隔离40天，以此防止外来疾病流入。19世纪中期欧洲资本主义国家正雄心勃勃要拓展世界市场，这个“隔离检疫”成了障碍，于是，国与国之间开始通过“国际卫生大会”的形式来规范检疫和卫生的实践，并于1892年签署了第一份《国际卫生公约》，它和其他三份公约，被合并到《国际公共卫生条例》中，形成了今天运行的这套国际制度的前身。
因此，这套国际制度的初衷是要解决一对根本矛盾，即防止疾病流入和不要对国际贸易有太大干扰。这个问题的解决依然是今天《国际卫生条例》的核心。条例的目的和范围是“以针对公共卫生风险，同时又避免对国际交通和贸易早晨不必要干扰的适当方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施”。
中世纪黑死病期间，矗立在意大利港口的隔离所
国际合作需求导致条例被修订，产生了PHEIC
那么《国际卫生条例》为何要在2005年修订呢？
首先，此前的国际公约所涵盖的疾病范围非常有限，只包括鼠疫、霍乱和黄热病三种。新发与再发传染性疾病反复出现，各国合作无法可依。2003年SARS爆发，世卫组织将很多疾病高发地区宣布为疫区，并且发出了旅游警告，敦促国家尽快控制疫情。但什么叫做旅游警告？《国际卫生条例》中没有非常清晰的规定。当时各国出于对世卫组织的信任，都服从他的合作安排，但毕竟法律滞后了。因此加速修订《国际卫生条例》的呼声高涨。
于是，2005年版的新条例有了变化。第一，条例涵盖的范围大大扩容，一旦满足四个标准中的两个，所在国家就需要向世卫组织通报。一是事件的公共卫生影响是否很严重？二是事件是否不寻常或者意外？三是要判断是否有国际传播的严重危险？四是是否有限制国际旅行或贸易的严重危险？第二，成员国如拒绝向世卫组织通报，那么后者可以听取非官方报告，这是很大的变化，因为世卫组织是政府间国际组织，传统上它不能够随意采纳其他来源的报告。第三，第一次提出了我们今天所说的PHEIC这个概念。
这次条例修改是否给了世卫组织更大的自主权，让它更好服务国际社会呢？实际情况要复杂得多。谈判草案的最初设计是，世卫有权“告知”成员国PHEIC发生，并建议采取应对措施，言下之意，所有的权利都归属于世卫组织。但美国、加拿大甚至一些北欧国家立刻提出了质疑：他们认为在国际组织的权利和国家的权利之间，必须要寻求一个恰当的平衡。因此诞生了一个机制——突发事件委员会。这个委员会的成员来自于世卫组织的“花名册”，来自100多个国家的150多位专家被列入其中。宣布PHEIC的决定权交给总干事，但他必须听取突发事件委员会给出的建议。
是否构成PHEIC有三个标准。第一，通过国际传播对其他国家构成健康风险；第二，事件发生意外、严重、不寻常；第三，要立刻采取行动，开展国际协调。所以这个机制既是警报器，也是行动号角。至今，世卫组织一共宣布了6次PHEIC，新冠肺炎是第六次。
2005年修订的《国际卫生条例》
定性为PHEIC在实践操作中的两个条件
在新的《国际卫生条例》之下，其实已经没有所谓的疫区，或者说旅游警告这样的概念了。因为既然引发国际影响，把某几个国家或发现这个病毒的国家界定为疫区，就毫无意义。不过，有一些公共卫生事件，虽然召开了突发事件委员会，比方说中东呼吸综合症病毒、黄热病等，最终都没有宣布为PHEIC。
分水岭到底在哪里？据我观察，被宣布为PHEIC至少要满足两个条件中的一个。
第一，存在科学上的不确定性，或者说知识的局限性。在寨卡病毒被宣布为PHEIC后，突发事件委员会的成员在国际医学杂志《柳叶刀》上发表了一篇评论文章，其中谈到宣布为PHEIC的原因，并不是基于寨卡病毒本身引起的感染程度，而是观察到现在小头症以及神经疾患的病例增加，但不知道这种现象和寨卡病毒之间可能存在什么关系。这个例子里，宣布PHEIC的理由恰恰是因为没有掌握事物之间的因果关系。这次新冠肺炎疫情的发展中，谭德赛总干事也经常提及：我们根本无法预测疫情将朝哪个方向发展，也没有足够的病例证据来进行任何有意义的比较，或者根据现有数据作出判断时一定要谨慎，不能轻易下结论说拐点已经来了，等等。
而中东呼吸综合症病毒这种新型冠状病毒，在三年之内传到很多国家，死亡率35%。突发事件委员会至今已连续召开了10次会议，还没有宣布它是PHEIC。其中一个原因，据我的观察，专家调查发现病毒的爆发大部分属于医源性的感染，社区中接触的源头主要是骆驼，所以对付这个病毒相对有把握。
第二，国家和国际社会应对能力。当埃博拉疫情在利比里亚发生时，其国内医生人数不到250人，整个国家的公共卫生体系在很大程度上依赖国际紧急医疗援助和其他外部的运转。世卫组织的决定会根据受到疫情影响的国家应对能力改变而发生改变。
世卫组织总干事谭德赛（中）经常提及，不能轻易下结论说拐点已经来了
此次新冠肺炎在4月解除PHEIC警报并不乐观
以这两个标准来衡量一下此次疫情。
首先，科学上依然存在诸多不确定性，我们对病毒传播、疾病发展等很多问题了解还不充分。世卫组织还提出“信息疫情”的概念。其次，很多低收入国家、不发达国家应对能力非常堪忧。《国际卫生条例（2005）》有规定，在公约生效5年之后，所有成员国都要在应对疫情的核心监测和反应能力上达到一定的最低标准。到2014年，只有42个国家达标，有81个国家要求第二次延期，还有48个国家没有表示出任何的意愿。这一次，从国际社会动员来看，谭德赛经常提到，国际社会其实从行动上和心理上都还没准备好，用于帮助发展中国家建设应对能力的基金，预估需要6.75亿美元，但目前到位资金非常有限。所以在这次疫情当中，每一次看到总干事出现时，我都觉得他的表情非常焦虑。
为何被宣布为PHEIC后，限制旅行和贸易措施是一种比较普遍的做法呢？也和不确定性有关。首先，世卫组织的宣布其实是一种风险评估，各国作出决定时也是基于可能遭遇的风险。比如，2009年H1N1病毒流行时，很多国家发布了猪肉进口禁令，墨西哥等国家联合发表了声明，呼吁各国要基于科学证据决策，贸易争端还被提交给了世界贸易组织（WTO）。在WTO就相关案件听取意见时，一些发展中国家就解释，本国没有能力进行恰当的风险评估。
而且，风险很难确立客观的标准。不同国家甚至不同个人，对于风险的承受能力都不一样。2014年西非埃博拉疫情发生后，世卫组织也不建议采取国际旅行和贸易限制措施，但依然有40多个国家颁布了限制令。世卫组织非常明确指出，限制措施影响到了国际救援的展开，对当地底层人民的生计造成了破坏，但突发事件委员会第3次召开会议时，还是提到各国考虑相关政策时应根据情况各自进行判断。
简单说来，
4月底PHEIC警报是否能解除，
第一看科学上的进展，
第二看全球应对。
目前我个人的判断还是比较悲观。
但对中国的风险评级
也许会随着疫情的好转而发生变化，
世卫组织作出的建议措施也会调整。
（李念整编）
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编辑：袁琭璐
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