最近3个月内,带着上海市委一号课题“创新社会治理、加强基层建设”分赴基层的4个调研组组长的手头积累了厚厚一叠案卷:列举了基层反映的突出问题,梳理了在基层发现的好经验好做法,对完善网格化管理、推进街道职能转变、加强基层队伍建设、加强服务与保障、提高群众自治等方面提出了初步建议。
根据市委部署,“一号课题”将在年底拿出一批经得起实践检验、具有前瞻性和操作性的工作方案,真正推动社会治理的创新和基层建设的加强。“一号课题”对基层建设的关注,已然成为上海探索解决基层治理中的痼疾尤其是一些制度性、系统性问题的“加速器”。
系统搜集基层之困
承担“一号课题”调研组任务的4位组长是方惠萍、龚德庆、张学兵、斯福民,都曾经担当过区县主要党政领导,对基层工作有相当丰富的经验,堪称“老法师”。但是,此次当他们下沉到一线,还是听到、看到了许多“从未可知”的鲜活素材,不由感慨“基层之困真是千头万绪”。
很多社区感慨,在“条”与“块”之间职责界限不明晰的情况下,街道所要承担的职责越来越大。管什么、怎么管,成了困扰诸多街道干部的大问题。比如市容环境、食品安全等很多事项的考核与评判都体现在街道层面,没有执法权也没有执法队伍的街道总是要“牵头执法”,一旦发生问题,“板子多数打在街道身上”。
经费也是难题。目前,有的街道经费依靠区财政全额保障,有的则倚靠街道自身招商引资,相互之间“贫富悬殊”。不同街道所拥有的经费额度相差甚远,但给人的感觉却总是“街道很有钱”。由此,很多“条”里没有出处的资金都问街道要;而群众也认为街道“有钱包办事”,一味躺在街道的身上。
更头痛的是人的问题。近年来,随着当年“纺叔纺嫂”出身的居委干部们临近退休,很多居民区都面临着干部“断档”的现实。收入少、发展空间小,基层岗位很难吸引、留住年轻人。缺接班人,成了目下基层治理的最大困惑。
基层改革正在加速
这头困惑涌现;另一头,来自基层的新探索也纷纷进入调研组的视野。
黄浦区南京东路街道在全市范围内率先启动《依法行政规范化建设》课题,对所有法律法规授权授责的街道办事处的职责进行全面梳理,对行使职责的过程进行流程设计,形成切合实际需求的规范化制度。目前,共梳理出行政职责约67项,涉及法律法规规章72部。通过对这些职责的归类分析,以及法律文书配套和制度支撑保障,街道形成了《南京东路街道办事处依法行政工作规范》,以此推动公务人员的管理和服务行为依据明确、程序严密、运作透明、制约有效,引导社区居民群众办事有据、权利明确、监督便利,自下而上促进依法治理。
同样,针对社区工作“压力过大”的普遍反映,徐汇区社建办起草了《居委会工作事项准入制度实施意见》,拟设立门槛,确保各部门不能随意将工作事务“甩”给居委会。根据该《意见》,即便是需要居委会协助政府落实的工作事项,也必须“权随责走、费随事转”,落实必要的工作经费和人力保障。
闸北区则正在设计一套辖区社会治理体制改革方案,依托网格化,赋予街道(镇)对职能部门一定的指挥权、监督权、考核权。其中,依据辖区内相关事务的处置情况,街(镇)对职能部门的考核权重可能达到70%。这次改革以“权力下沉”为原则,致力调整基层的责权匹配。
对于“留人”的问题,社区有了更多的发言权。闸北、杨浦、静安等纷纷选派机关、事业单位干部到居民区担任党组织书记。对这些干部的考核奖惩机制设置为“双向流动”:工作表现突出、考核优秀的选派干部,有机会“向上流动”;考核不合格或不适合担任居民区书记的选拔干部则“回流”至原岗位。徐汇区在调整基层干部薪资待遇基础上,正探索消除职业壁垒,丰富对居委干部的激励方式,力争打通职业通道,让居委干部也能进入“体制内”。
社会组织研究升级
管理,偏重于“管”,动用政府行政资源和手段解决问题;治理,则侧重政府、社会、市场等多方协同解决问题的能力。调研组组长之一的龚德庆感慨:一直以来,我们习惯靠人来管事,用行政手段来管事;民有所呼,我有所应,可常常应接不暇。政府力量有限,资源有限,如果大包大揽,所有的矛盾都聚焦到政府,所有的事务都汇集于政府,效果并不好,老百姓也不会满意。发动社会力量来共同治理,会收获更好的效果。
如何重新定位政府在社会治理中的角色?在与基层的交流中,不少调研组成员有了心得:社会治理大格局下,政府应该是社会需求的收集者,社会服务的遴选者,社会秩序的维护者;政府要放弃大包大揽的惯性思维,不越位,不乱为,要学会让渡空间,组织社会力量来做更多事情;政府要善于“搭台”,让更多社会组织及社会资源在这个台上成为主角,政府要做的事就是依法设置规程,做好监管……
一批在需求中诞生、在社区中成长起来的“草根”社会组织因此受到了更多关注。除了区县政府和街镇已经熟悉的“政府购买服务”这一支持方式外,更多致力于破解社会组织发育发展瓶颈的研究正在进行之中。记者从上海市社会工作党委、市社建办了解到,海布社工师事务所、海阳老年事业发展服务中心、新家园建设与合作事务所等一批社会组织的“个案研究”正在推进;在此基础上,社工委将梳理社会组织成长要素,制度性求解包括资金、人员、信息公开等问题。
文汇报记者 顾一琼