▲ 1月1日，埃菲尔铁塔点亮象征欧盟旗帜颜色的蓝色，庆祝法国轮任欧盟主席国。

2021年，在内忧外患的冲击下，欧盟又一次来到了十字路口。当前，它面临的决定性问题是：对内，英国“脱欧”后，欧盟27国在何种程度上能够维护团结；对外，大国博弈加剧背景下，欧盟在何种程度上能够实现真正的战略自主。

在欧盟需要对这些重大问题找到答案之际，2021年下半年至2022年上半年，德、法大选接踵而至，传统“法德轴心”由于大选未能提供双引擎驱动力，欧洲一体化处于“时间换空间”的状态之中。

欧盟成绩单内忧外患中蒙尘

2021年年末，当欧盟委员会主席冯德莱恩回顾欧盟全年发展成就时，推动欧盟的绿色化和数字化双重转型无疑成了全年的亮点。绿色转型方面，欧盟委员会提出了“Fit for 55”一揽子立法提案，即实现到2030年温室气体排放量较1990年减少55%的气候和环境目标；数字化领域，欧盟发布了“2030年数字指南针”规划，提出到2030年欧洲实现数字化转型的四个愿景和相应的目标。此外，7500亿欧元复苏基金及“下一代欧盟”经济复苏计划的启动也是欧盟委员会可以晒的成绩单。

然而，这些“灯塔项目”却被遮蔽在欧盟内部的纷争和对外羸弱的阴影之下。一方面，欧盟不仅无法在久拖不决的移民和难民政策改革问题上实现突破，欧盟与波兰和匈牙利在法治国家原则上的争吵直接触及欧盟的生存基础。另一方面，随着美国总统拜登上台执政拉拢欧洲，欧盟加强了与美国的协调，例如启动了“欧盟-美国贸易和技术委员会（TTC）”。但是，在阿富汗撤军问题上美国却置盟友于不顾，令北约承受了狼狈撤离的代价。此外，安全威胁日益迫近欧盟周边，而土耳其总统埃尔多安在接待欧洲理事会主席米歇尔和欧盟委员会主席冯德莱恩时挑起的“椅子风波”，无疑从另一个侧面暴露出欧盟在处理周边安全问题上的短板。

▲ 2021年12月8日，朔尔茨当选新一任德国总理，与默克尔正式交接，德国及欧盟进入“后默克尔时代”。

在欧盟内，马克龙能接默克尔的班？

2021年人们关注欧洲的一个焦点是9月的德国大选。“后默克尔时代”的德国能否组成一个稳定的政府？德国在新政府带领下能否继续肩负起其特殊的“欧洲使命”？去年12月8日，由德国社民党、绿党和自民党组成的“交通灯”联合政府成立。尽管朔尔茨领导下的新政府在其《联合执政协议》中明确强调要推行积极的欧洲政策，以欧洲整体利益为依据确定德国的利益。但是，由于这是德国历史上的首个三党联合政府，新政府不可避免地需要花费更多时间和精力在各执政党之间进行立场协调和利益平衡。此外，由于“大党不大、小党不小”的新政党格局，朔尔茨所在的社民党不得不在执政过程中与绿党、自民党分享权力，这也意味着朔尔茨短期内并不具备默克尔那样的权威和行动能力，他在新政府内更多扮演的是主持人和斡旋者的角色，因此，在推动欧洲项目上，朔尔茨也会更加审慎。

那么，在欧盟内，谁能接过默克尔的班？在德国大选没能就这个问题给出明确答案后，人们把目光投向法国总统马克龙。然而，马克龙自己也要面对今年4月的总统选举。从目前民调走势看，虽然面临着来自极右翼政党“国民联盟”的玛丽娜·勒庞及右翼共和党人瓦莱丽·佩克雷斯的挑战，但是，马克龙仍有很大可能赢得大选。为他竞选带来加分的有利条件是，法国从今年1月1日起担任为期半年的欧盟轮值主席国，马克龙意欲利用欧盟舞台来为自己助选。为此，马克龙提出了包括加强申根区外部边境保护、修订欧盟财政规则，以及推进欧洲安全与防务政策等在内的一系列雄心勃勃的行动优先项目。

▲ 马克龙和来自极右翼政党“国民联盟”的勒庞（右）。

法德引领作用下降，欧盟内离心力增强

然而，这些项目能否得到如愿推进，并无保障。一方面是因为欧盟其他成员国对于马克龙所提倡议的真实意图存有疑虑，担心其“滥用”欧洲议程为其竞选服务；另一方面，马克龙对于德国新政府在多大程度上能够配合其主张，并无多少把握。例如，马克龙很久以来就一直想放松《欧洲稳定与增长公约》的规定，但是，朔尔茨上任后首访巴黎时，对于马克龙的此项诉求只是回应指出，欧盟现有财政规定已经拥有足够的灵活性。

此外，在外交、安全与防务政策上，虽然法国和德国都有意提高欧盟的对外行动能力，使欧盟成为一个不可忽视的“全球玩家”，但是，在手段的侧重上明显不同。法国一再强调欧盟在防务政策上的独立行动能力，而德国更加突出外交与发展手段在解决国际和地区危机中的作用，并更多地出于推进欧洲一体化的目的来增强欧盟的防务力量。

而且，即便马克龙能如愿连任、法德轴心能重新释放动能，近年来法德轴心的作用也已有所衰减，这不仅是因为两国政府在对欧洲的投入上受到了日益增强的内政羁绊，也因为欧盟其他成员国的追随意愿下降，中东欧部分国家甚至有意形成对立联盟阻挠欧盟有关政策的通过。所以，基于法德引领作用下降、欧盟内离心力增强，两国都在寻求与欧盟其他大国携手，分摊欧盟内的领导责任，如近期法国和德国先后与意大利签订增强合作的协议，就显示了这一动向。

展望2022年，冯德莱恩在其工作计划中提出了“共同增强欧洲”的愿景，并在推进欧洲绿色新政、数字化、疫后复苏以及增强欧洲的全球角色方面提出了具体诉求，这些目标在多大程度上能够得到实现，取决于法德能否形成合力，并得到欧盟其他国家的支持。不过，在当下内忧外患的制约下，欧盟各项改革议程只能小步推进的格局不会发生改变。

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