张学良

城市功能疏解是大城市发展的必经之路。早在100多年前，英国学者霍华德针对英国快速城镇化过程中出现的“城市病”问题，提出了“田园城市”的思想，设想建设若干个田园城市，来疏散过分拥挤的城市人口。二战后，芬兰规划学家沙里宁提出了“有机疏解”理论，世界级大城市都必须走“有机疏散”的道路。欧洲的大城市兴起了新城运动，美国的大都市区发展也进一步得到重视。例如，伦敦、纽约、东京等三大全球城市在城市功能疏解过程中，主要依靠与周围区域的联动协作，实现功能升级和结构调整。纽约和伦敦功能疏解过程中，以中心城为核心，形成了三层级圈层结构，强调区域间功能分工。东京则形成“中心、副中心和卫星城”功能分组，每个城市都有其特殊职能、占优势的产业部门，功能互补、交错发展，形成了分工合作的整体效应。

上海的城市愿景是建设追求卓越的全球城市，上海的城市核心功能是基于上海城市自身功能演进和战略目标的“五个中心”，即:国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和具有国际影响力的科技创新中心。上海“十三五”规划明确了上海必须守住“四条底线”:常住人口规模底线、建设用地总量底线、生态环境底线和安全底线，提出要更好运用市场化、法治化手段，以产业升级调整人口存量，以功能疏解调控人口增量，有序疏解部分城市功能，促进人口合理分布。

城市功能有核心与非核心之分，要用辩证的眼光看待城市功能疏解。动态地看，城市核心功能也并不是完全机械地予以保留，城市非核心功能也不是要完全予以疏解。随着城市的不断扩张和城市间联系的不断增强，大城市与周边城市的协同发展更加密切。应当识别适合的空间范围，对这些功能进行疏解，既能为大城市发展松绑，又能促进功能在区域间的再分布。

仅以国际航运中心这一城市核心功能为例，上海不一定要过高地追求吞吐量，可多考虑与周边港口如吕四港、宁波港的互动与协同，做好错位发展，更加注重质的提升，集中精力积极培育船舶经纪、航运金融、海事法律等高端航运服务功能，这是城市核心功能的关键部分。

城市是为了让人的生活更美好。这要求城市的行政管理、文化教育、医疗卫生、市政公用事业等职能的高效提供，必须与市民生活保持紧密的联系。同时也意味着，零售商业等相关服务部门可以根据市场机制，选择在城市中心或非中心区域布局，不应该受行政力量的约束和排挤。

上海城市功能疏解应该建立一个“功能－产业－人口－空间－公共服务”五维一体的分析框架。空间是城市功能疏解的基础，人口是城市功能疏解的前提，产业是城市功能疏解的载体，公共服务是城市功能疏解的支撑，以功能定产业、以产业引人口、以人口落空间、以交通为通道，做好公共服务配套。

产业疏解效应是指城市功能疏解对中心城区内部工业、制造业、流通服务业等传统产业向郊区或邻近城市迁移或非总部功能转移过程的影响。人口疏解效应是指城市功能疏解对中心城区或功能区人口向周边或其他地区扩散转移过程的影响，可以从人口密度、就业人口结构和职住分离等方面来体现。空间疏解效应是指城市功能疏解对城市要素在城市空间范围内的分布和联结状态的影响，主要反映城市经济结构、社会结构的空间投影和城市社会经济存在和发展空间形式的变化情况。公共服务疏解效应是指城市功能疏解对城市设施建设服务、企事业发展的综合服务、对居民生活的综合服务级城市科技文化教育普及服务等城市公共服务的影响。交通疏解效应是指城市功能疏解对城市道路(地面、地下、高架、水道等)系统间的公众出行和客货输送等区域结构性、协调性和系统性等方面的影响。

（作者为上海财经大学城市与区域科学学院副院长）